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Lina Braga Santin 
Advogada associada ao escritório Martins, Chamon e Franco Advogados e Consultores. Graduada em Direito pela Universidade Presbiteriana Mackenzie, cursando Pós-Graduação lato sensu "LLM - Master of laws" em Direito Tributário no IBMEC/SP (Insper Instituto de Ensino e Pesquisa). Atua na área de contencioso tributário.

Wagner Serpa Junior 
Advogado associado ao escritório Martins, Chamon e Franco Advogados e Consultores. Graduado pela Universidade Presbiteriana Mackenzie. Especialista em Direito Tributário pelo Instituto Brasileiro de Direito Tributário - IBDT e Instituto Brasileiro de Estudos Tributários - IBET. Mestrando em Direito Político e Econômico pela Universidade Presbiteriana Mackenzie. Atua na área de contencioso tributário.

Artigo - Previdenciário/Trabalhista - 2010/1205

Contribuição Social - Risco Ambiental do Trabalho
O Decreto nº 6.957/2009 e as alterações para contribuição ao RAT
Lina Braga Santin*
Wagner Serpa Junior*

Elaborado em 02/2010

1. Introdução

Recentemente, foi editado o Decreto nº 6.957/2009, que alterou substancialmente o Regulamento da Previdência Social, aprovado pelo Decreto no 3.048, de 06 de maio de 1999, no tocante à aplicação, acompanhamento e avaliação do Fator Acidentário de Prevenção - FAP e às alíquotas da contribuição social relativa ao Risco Ambiental do Trabalho - RAT através da reclassificação do grau de risco das atividades preponderantes das empresas.

O presente artigo busca explorar a legislação aplicável e as modificações trazidas, demonstrando suas conseqüências na arrecadação e levantando todas as questões atinentes passíveis de questionamento judicial.

2. Previsão, finalidade, alíquotas e base de cálculo da contribuição ao RAT

A contribuição ao RAT tem sua base nos artigos 7º, inciso XXVIII e 195, inciso I, alínea "a", da Constituição Federal de 1988 e tem por finalidade garantir aos empregados um seguro contra acidente de trabalho, às expensas do empregador, mediante o pagamento de um adicional sobre a folha de salários.

No plano infra-constitucional, a contribuição ao RAT é regulada pela Lei nº 8.212/91(1), destinando-se ao custeio das aposentadorias especiais e dos benefícios concedidos em razão de incapacidade laborativa decorrente dos riscos presentes no ambiente de trabalho.

A lei determina, ainda, que a alíquota da contribuição ao RAT é variável de acordo com o grau de incidência de incapacidade laborativa decorrente dos riscos ambientais do trabalho causados pela atividade preponderante da empresa contribuinte, tendo como base de cálculo o valor da folha de pagamento dos empregados e trabalhadores avulso:

Lei nº 8.212/1991:
Art. 22. A contribuição a cargo da empresa, destinada à Seguridade Social, além do disposto no art. 23, é de:
(...)
II - para o financiamento do benefício previsto nos arts. 57 e 58 da Lei no 8.213, de 24 de julho de 1991, e daqueles concedidos em razão do grau de incidência de incapacidade laborativa decorrente dos riscos ambientais do trabalho, sobre o total das remunerações pagas ou creditadas, no decorrer do mês, aos segurados empregados e trabalhadores avulsos: (Redação dada pela Lei nº 9.732, de 1998).
a) 1% (um por cento) para as empresas em cuja atividade preponderante o risco de acidentes do trabalho seja considerado leve;
b) 2% (dois por cento) para as empresas em cuja atividade preponderante esse risco seja considerado médio;
c) 3% (três por cento) para as empresas em cuja atividade preponderante esse risco seja considerado grave.

Referido diploma legal é disciplinado pelo Regulamento da Previdência Social (Decreto nº 3.048/1999), que determina que o enquadramento no correspondente grau de risco é de responsabilidade da empresa e deve ser realizado, mensalmente, observada sua atividade econômica preponderante, considerando-se como preponderante a atividade que ocupa, na empresa, o maior número de segurados empregados e trabalhadores avulsos(2).

3. Definição de Atividade Preponderante

Uma vez que a Lei nº 8.212/91 não definiu o alcance do que seria considerado atividade preponderante de uma empresa, tratou o Poder Executivo de definir tal conceito por meio de decreto, o que foi feito pelos Decretos nºs 356/91, 612/92, 2.173/97 e, finalmente, 3.048/99, sendo certo que os dois últimos definiram a atividade preponderante do contribuinte levando em conta o maior número de segurados empregados, trabalhadores avulsos ou médicos-residentes e fixaram o grau potencial de risco (leve, médio ou grave) conforme a Classificação Nacional de Atividades Econômicas - CNAE.

Nesse mesmo sentido o Decreto nº 6.957/2009, recentemente publicado, manteve a classificação de grau de risco por atividade econômica preponderante conforme determinado pelo maior número de segurados empregados.

Embora a Receita Federal admita somente uma atividade preponderante considerando o número de empregados da empresa, é possível pleitear judicialmente o direito de calcular a contribuição ao RAT de acordo com o grau de risco de cada estabelecimento/unidade da empresa.

Isso porque, entendemos que o legislador regulamentar valeu-se da expressão empresa para apurar a condição de trabalho desenvolvida em cada compartimento físico seu, preservando e ponderando eventuais diferenças existentes entre os diversos estabelecimentos do mesmo contribuinte, uma vez que as condições ambientais de trabalho somente são apuradas e conhecidas com a verificação do local onde o empregado está efetivamente instalado, vale dizer, deve-se verificar qual a graduação de risco oferecida em face do local de trabalho do empregado, o que, como lógico, determina uma averiguação individualizada de cada estabelecimento do empregador.

Aliás, esse entendimento fica ainda mais claro quando matriz e filial(ais) da empresa possuírem CNPJ próprios e distintos, uma vez que o Superior Tribunal de Justiça já decidiu que "A alíquota de contribuição para o Seguro de Acidente do Trabalho (SAT) é aferida pelo grau de risco desenvolvido em cada empresa, individualizada pelo seu CNPJ, ou pelo grau de risco da atividade preponderante quando houver apenas um registro." (Súmula STJ nº 351).

Pois bem. Esgotada a definição de "atividade preponderante" e a possibilidade de individualizá-la por estabelecimento da empresa, passamos a discorrer sobre o grau de risco das atividades preponderante e seus reflexos para determinação das alíquotas aplicáveis, observadas as alterações promovidas pelo Decreto nº 6.957/2009.

4. Determinação dos graus de risco das atividades preponderantes e reflexo na alíquota da contribuição ao RAT

Conforme visto, para determinação do percentual da alíquota da contribuição, é necessário fazer o enquadramento da atividade preponderante da empresa, de acordo com a listagem constante no Anexo V do Regulamento da Previdência Social, alterado recentemente pelo Decreto nº 6.957 de 09 de setembro de 2009.

As modificações trazidas pelo Decreto nº 6.957/2009, que procedeu ao reenquadramento do grau de risco das atividades preponderantes conforme a classificação nacional das atividades econômicas ali listadas, ocasionaram um aumento generalizado nas alíquotas de contribuição para o RAT.

Com efeito, a possibilidade de o Poder Executivo alterar o enquadramento dos graus de risco das atividades das empresas tem previsão no §3º do artigo 22 da Lei nº 8.212/1991(3) e no artigo 203 do Decreto nº 3.048/99(4).

Contudo, ainda que o STF já tenha decidido que os conceitos de grau de risco leve, médio ou grave podem ser definidos por meio de decreto para fins de enquadramento dos contribuintes do SAT nas hipóteses de aplicação das alíquotas previstas na Lei(5), a discussão acerca da legalidade do Decreto nº 6.957/2009, em razão das alegações de ausência de motivação e de ofensa aos princípios da publicidade e da proporcionalidade estão em aberto.

Veja que ao editar o Decreto nº 6.957/2009, o Poder Executivo não respeitou as condições estabelecidas pelos dispositivos citados, uma vez que (i) não demonstrou as razões que ensejaram o reenquadramento dos graus de risco das atividades, (ii) não publicou as estatísticas que teriam embasado tal reenquadramento, e, (iii) sequer definiu os critérios para enquadramento/reenquadramento das atividades econômicas segundo o grau de risco.

Dessa forma, diante da ausência de motivação e do mero cunho arrecadatório das alterações promovidas pelo Decreto nº 6.957/2009, os contribuintes que tiveram suas alíquotas aumentadas em razão da alteração do grau de risco de sua atividade preponderante podem discutir judicialmente a legalidade dos dispositivos que instituíram essas modificações.

5. Possibilidade de Redução ou Aumento da Alíquota do RAT e Fator Acidentário de Prevenção - FAP

Desde a edição da Lei nº 10.666/03 está previsto em seu artigo 10 a possibilidade da alíquota de contribuição do RAT de 1%, 2% ou 3% ser reduzida em até 50%, ou aumentada em até 100%, literis:

Art. 10. A alíquota de contribuição de um, dois ou três por cento, destinada ao financiamento do benefício de aposentadoria especial ou daqueles concedidos em razão do grau de incidência de incapacidade laborativa decorrente dos riscos ambientais do trabalho, poderá ser reduzida, em até cinqüenta por cento, ou aumentada, em até cem por cento, conforme dispuser o regulamento, em razão do desempenho da empresa em relação à respectiva atividade econômica, apurado em conformidade com os resultados obtidos a partir dos índices de freqüência, gravidade e custo, calculados segundo metodologia aprovada pelo Conselho Nacional de Previdência Social.

A redução ou a elevação da alíquota da contribuição deve ser determinada pelo desempenho da empresa diante da sua respectiva atividade que será aferido através do Fator Acidentário de Prevenção - FAP, conforme previsto no caput do artigo 202-A incluído pelo Decreto nº 6.042/2007 no Regulamento da Previdência Social (Decreto 3.048/1999):

"Art. 202-A. As alíquotas constantes nos incisos I a III do art. 202 serão reduzidas em até cinqüenta por cento ou aumentadas em até cem por cento, em razão do desempenho da empresa em relação à sua respectiva atividade, aferido pelo Fator Acidentário de Prevenção - FAP".

Veja-se que o Fator Acidentário de Prevenção - FAP foi criado com o objetivo de incentivar a melhoria das condições de trabalho estimulando o investimento das empresas em políticas de saúde e segurança e dar tratamento igualitário entre as empresas classificadas na mesma CNAE.

Recentemente, contudo, foi editado o Decreto nº 6.957/2009 que, em total descompasso com o objetivo da instituição do FAP, alterou as regras para sua aplicação, acompanhamento e a avaliação.

De acordo com o novo Decreto nº 6.957/2009, o FAP consiste num multiplicador variável num intervalo contínuo de cinco décimos (0,5000) a dois inteiros (2,0000), aplicado com quatro casas decimais, considerado o critério de arredondamento na quarta casa decimal, a ser aplicado à respectiva alíquota, o que na prática representa uma variação entre 0,5% e 6% na alíquota da contribuição ao RAT.

Para fins da redução ou majoração, proceder-se-á à discriminação do desempenho da empresa, dentro da respectiva atividade econômica, a partir da criação de um índice composto pelos índices de gravidade, de frequência e de custo, calculados segundo metodologia aprovada pelo Conselho Nacional de Previdência Social, que pondera os respectivos percentis com pesos de cinquenta por cento, de trinta cinco por cento e de quinze por cento, respectivamente.

Nessa esteira foram editadas as Resoluções CNPS nº 1.308, de 27.05.2009 e 1.309, de 24.09.2009, que estabeleceram a complexa metodologia do FAP, definindo a sistemática, parâmetros e critérios para o cálculo e aplicação dos índices de freqüência, gravidade e custo por atividade econômica, conforme a seguir demonstraremos.

6. Metodologia de cálculo do FAP

A metodologia de cálculo do FAP possui 03 (três) etapas principais, que obedecem à seguinte ordem: (i) geração dos índices freqüência, gravidade e custo; (ii) geração do FAP por empresa (índice composto); (iii) geração do RAT ajustado. A primeira etapa considera os índices da própria empresa, a segunda leva em conta o ranking da empresa no setor de sua atividade preponderante e, por fim, a terceira restringe-se à aplicação do FAP para cálculo final do valor devido à título de RAT.

Freqüência é o índice baseado no número de registros, diretos e indiretos, de acidentes e doenças do trabalho em um determinado tempo. Inclui todos os acidentes registrados mediante Comunicação de Acidente do Trabalho - CAT e os benefícios acidentários que não têm CAT associada (aplicação do Nexo Técnico Epidemiológico Previdenciário - NTEP em casos concretos) (i.e. Simples Assistência Médica, Afastamento Inferior a 15 Dias, Afastamento Superior a 15 dias ou Morte por Acidente ou Doença do Trabalho - seja por acidente típico, trajeto ou doença profissional).

O cálculo do índice de freqüência é feito pela soma dos acidentes registrados com o número de benefícios acidentários que não têm CAT associada, multiplicada por 1.000 (um mil), dividindo o valor somado pelo "número médio de vínculos empregatícios".

O "vínculo empregatício" é identificado por um Número de Identificação do Trabalhador - NIT, um número no Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica - CNPJ e uma data de admissão. A média anual dos vínculos empregatícios é a soma do número de vínculos mensal em cada empresa dividido pelo número de meses do período em análise.

Contudo, a crítica que se faz ao cálculo do índice de freqüência, é que os acidentes de trajeto ou benefícios concedidos em casos que não tenham relação com a atividade do empregado ou que fujam ao controle do empregador, não deveriam estar incluídos no cálculo do índice.

Gravidade é o índice baseado na intensidade de cada ocorrência acidentária. Estabelecido a partir da multiplicação do número de ocorrências de cada espécie de benefício acidentário por um valor fixo representado os diferentes níveis de gravidade. São computados todos os casos de afastamento acidentário por mais de 15 dias, os casos de invalidez (B92) e morte acidentárias (B93), de auxílio-doença acidentário (B91) e de auxílio-acidente (B94), atribuindo-se pesos diferentes para cada tipo de afastamento em função da gravidade da ocorrência (0,50 para morte; 0,30 para invalidez; 0,1 para afastamento temporário e 0,1 para auxílio-acidente).

O custo, por sua vez, expressa a dimensão monetária que o acidente do trabalho representa aos gastos da Previdência Social com o pagamento de benefícios de natureza acidentária e sua relação com as contribuições feitas pelas empresas.

No caso do auxílio-doença, o custo é calculado pelo tempo de afastamento, em meses e fração de mês, do trabalhador. No caso de invalidez, parcial ou total, e morte, os custos são calculados fazendo uma projeção da expectativa de sobrevida a partir da tábua completa de mortalidade, construída pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE, para toda a população brasileira, considerando-se a média nacional única para ambos os sexos.

Pois bem. Depois de esmiuçados critérios para calcular os índices de freqüência, de gravidade e de custo, passa-se para a segunda etapa consistente na geração do índice composto do FAP, através do cálculo dos percentis de ordem e da atribuição de peso para cada um desses índices.

Para o cálculo dos percentis de ordem, considera-se a posição da empresa no ranking da CNAE preponderante e o número de estabelecimentos na CNAE preponderante. Após, para a criação do índice composto final, aplicam-se as ponderações à cada índice da primeira etapa, sendo 0,50 para gravidade; 0,35 para freqüência; e, 0,15 para o custo. O resultado obtido é o valor do FAP atribuído a essa empresa, que pode variar de 0,5 a 2.

Então, passa-se a terceira etapa, que consiste apenas em calcular o RAT ajustado ao FAP, multiplicando-se a alíquota da contribuição, de acordo com atividade preponderante da empresa, pelo índice FAP obtido na fase anterior. O resultado pode variar de 0,5 a 6,0.

Ressalte-se que, caso a empresa apresente casos de morte ou invalidez permanente, seu valor FAP não pode ser inferior a um, para que a alíquota da empresa não seja inferior à alíquota de contribuição da sua área econômica, prevista no Anexo V do Regulamento da Previdência Social, salvo, a hipótese de a empresa comprovar, de acordo com regras estabelecidas pelo INSS, investimentos em recursos materiais, humanos e tecnológicos em melhoria na segurança do trabalho, com o acompanhamento dos sindicados dos trabalhadores e dos empregadores.

Para melhor visualização, transcrevemos na tabela abaixo as fórmulas constantes da Resolução do Conselho Nacional da Previdência Social - CNPS nº 1.308, de 27.05.2009, referentes aos passos acima explicados, vide:

1ª FaseÍndice de Freqüência

IF = (número de acidentes registrados em cada empresa + benefícios sem CAT) x 1.000

número médio de vínculos

Índice de Gravidade

IG = (nº de B91 x 0,1) + (nº de B92 x 0,3) + (nº de B93 x 0,5) + (nº de B94 x 0,1) x 1.000

número médio de vínculos

Índice de custo

IC = valor total de benefícios _____ x 1.000

valor total de remuneração paga

2ª FasePercentil de OrdemP = 100 (Nordem - 1) / (n - 1)

n = número de estabelecimentos na CNAE preponderante

Nordem = posição do índice no ordenamento da empresa na CNAE preponderante

Índice CompostoIC = (0,50 x percentil de gravidade + 0,35 x percentil de freqüência + 0,15 x percentil de custo) x 0,02 = FAP

3ª Fase Aplicação do FAP / ajuste do RAT RAT ajustado = FAP (índice composto) x alíquota da CNAE preponderante

7. Críticas ao FAP

Em primeira análise, pode parecer que o Decreto nº 6.957/2009 e respectivas resoluções contiveram-se ao texto do artigo 10 da Lei nº 10.666/03, apenas remetendo à fórmula FAP o instrumento de obtenção do estreitamento ou alargamento da alíquota anteriormente fixada.

Porém, é possível sustentar que a instituição do FAP na verdade conferiu ao administrador a possibilidade de ampliar ou reduzir a alíquota da contribuição ao RAT, o que além de trazer enorme insegurança jurídica, implica em verdadeira majoração de tributo e é elemento substancial para a formação da relação jurídica tributária reservada à Lei, ferindo os princípios da tipicidade fechada e da estrita legalidade tributária (artigo 150, inciso I, da CF e artigo 97 do CTN).

Ademais, a majoração da alíquota do RAT com base na "alta acidentalidade" das empresas contribuintes tem sido considerada por alguns estudiosos do assunto verdadeira punição por suposto desrespeito às normas de segurança e saúde no trabalho e, nesse sentido, o FAP desrespeitaria a vedação imposta pelo art. 3º do CTN(6).

Observe-se, ainda, que os critérios estabelecidos não atendem ao objetivo da norma, uma vez que a empresa que investir significativos valores em segurança e saúde de seus empregados, mas não conseguir a redução do número de acidentes de trabalho, não terá a redução do RAT.

Ressalte-se, em especial, a obscuridade dos dados que compõem o cálculo do FAP. Além do contribuinte não ter acesso aos critérios para determinação do número de ordem (ranking), essencial para determinação do seu FAP, existe uma vulnerabilidade enorme em virtude dessa classificação baseada no ranking de seu setor.

Além de inúmeras outras falhas na forma e nos critérios de cálculo do FAP, estes são argumentos bastantes para requerer judicialmente o afastamento de sua aplicação às alíquotas do RAT, de modo a restaurar a aplicabilidade do artigo 22, II, da Lei 8.212/1991, ou, quando menos, determinar que os fatores que fujam ao controle do empregador sejam excluídos do cômputo na apuração do FAP, bem como a disponibilização dos critérios para determinação da empresa no ranking.

8. Conclusões

Desde a edição da Lei nº 10.666/03 a alíquota de contribuição do RAT (risco ambiental do trabalho) de 1%, 2% ou 3% pode ser reduzida em até 50%, ou aumentada em até 100%, mas somente com a edição do Decreto nº 6.957/2009 é que se viabilizou a progressividade das alíquotas em razão do número de acidentes de trabalho/aposentadoria por invalidez e do tipo de atividade que a empresa desenvolve.

Se por um lado a intenção da nova regra é incentivar o investimento em medicina e segurança do trabalho, os critérios para reenquadramento dos graus de risco das atividades preponderantes e para aumento da alíquota da contribuição previdenciária pelo FAP são bastante questionáveis.

Dessa forma, contribuintes que tiveram suas alíquotas aumentadas, seja em razão da alteração do grau de risco de sua atividade preponderante, seja em razão da aplicação do FAP, podem discutir judicialmente a legalidade dos dispositivos que instituíram essas modificações, sendo possível sustentar que excedem os limites reservados à Lei e ferem princípios constitucionais.

Outrossim, sugerimos identificar que espécies de acidentes compuseram o cálculo do FAP, de modo a eventualmente excluir de sua apuração os que efetivamente não se refiram a acidentes de trabalho, por não refletirem o propósito da flexibilização de alíquotas, bem como a avaliação de medidas preventivas de acidentes e análise do grau de investimento em segurança e saúde dos empregados visando à redução do FAP.

Notas

(1) Com a redação dada pela Lei nº 9.732/98

(2) Art. 202, do Decreto nº 3.048/1999:
(...)
§ 3º Considera-se preponderante a atividade que ocupa, na empresa, o maior número de segurados empregados e trabalhadores avulsos.
§ 4º A atividade econômica preponderante da empresa e os respectivos riscos de acidentes do trabalho compõem a Relação de Atividades Preponderantes e correspondentes Graus de Risco, prevista no Anexo V.
§ 5o É de responsabilidade da empresa realizar o enquadramento na atividade preponderante, cabendo à Secretaria da Receita Previdenciária do Ministério da Previdência Social revê-lo a qualquer tempo. (Redação dada pelo Decreto nº 6.042, de 2007).
§ 6o Verificado erro no auto-enquadramento, a Secretaria da Receita Previdenciária adotará as medidas necessárias à sua correção, orientará o responsável pela empresa em caso de recolhimento indevido e procederá à notificação dos valores devidos. (Redação dada pelo Decreto nº 6.042, de 2007).

(3) Art. 22, § 3º: "O Ministério do Trabalho e da Previdência Social poderá alterar, com base nas estatísticas de acidentes do trabalho, apuradas em inspeção, o enquadramento de empresas para efeito da contribuição a que se refere o inciso II deste artigo, a fim de estimular investimentos em prevenção de acidentes.

(4) "Art. 203 - A fim de estimular investimentos destinados a diminuir os riscos ambientais no trabalho, o Ministério da Previdência e Assistência Social poderá alterar o enquadramento de empresa que demonstre a melhoria das condições do trabalho, com redução dos agravos à saúde do trabalhador, obtida através de investimentos em prevenção e em sistemas gerenciais de risco.

(5) O Plenário do Supremo Tribunal Federal, ao julgar o RE 343.446, firmou posicionamento no sentido de ser legítima a cobrança da contribuição para o custeio do Seguro de Acidente do Trabalho - SAT, assentando, na ocasião, a desnecessidade de lei complementar para sua instituição e a conformidade do sistema de alíquotas proporcionais ao grau de risco da atividade exercida pelo contribuinte com os princípios da isonomia e da legalidade tributária.

(6) CTN, Art. 3º, caput: "Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada."

 
Lina Braga Santin*
Wagner Serpa Junior*

  Leia o curriculum do(a) autor(a): Lina Braga Santin.


  Leia o curriculum do(a) autor(a): Wagner Serpa Junior.



- Publicado em 24/02/2010



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