Pesquisa por expressão: e/ou por período: até  
Artigos por Autor:   A | B | C | D | E | F | G | H | I | J | K | L | M | N | O | P | Q | R | S | T | U | V | W | X | Y | Z

Artigos por Assunto    pixel

Ubaldo Cesar Balthazar 
Doutor em Direito Fiscal pela Universidade Livre de Bruxelas, Bélgica; Professor da Faculdade de Direito da Universidade Federal de Santa Catarina; Pesquisador da Fundação Cassamarca, Itália.

Artigo - Federal - 2004/0760

A resistência ao pagamento de Tributos no Brasil
Uma breve análise histórica e humanística
Ubaldo Cesar Balthazar*
André Zampieri Alves*

1. Introdução

Esta análise tem por finalidade verificar o porquê da irresignação do contribuinte brasileiro ao tributo. Se este é tão antigo quanto o Estado (estudos mostram que o homem, desde o momento em que se organizou em sociedade, passou a pagar contribuições para sustentar o grupo detentor do poder político), por que o homo sapiens, passadas tantas gerações, ainda resiste a este pagamento que, em princípio, deve ser utilizado em seu próprio benefício? Por outro lado, sabemos que desde seus primórdios, o Estado usou sempre da força para obrigar o pagamento, impondo-se numa relação de senhor e vassalo, estrutura arcaica que só recentemente foi substituída por um sistema jurídico fundado em princípios, regras, institutos e características sobrepondo-se ao contribuinte a ao próprio Fisco.

Esta superestrutura, porém, é muito recente na história do homem. Daí a razão do sentimento generalizado de repulsa, entre os homens, ao pagamento de tributos. Hoje, organizado socialmente, persiste no cidadão tal sentimento, como conseqüência do longo período de ausência de bases organizadas para a exigência do imposto, numa evidente falta de transparência na aplicação dos recursos, falta de neutralidade na relação fisco x contribuinte, e, na maioria dos ordenamentos positivos, absoluta falta de planejamento na aplicação de políticas públicas de serviços.

Verificamos um grau maior ou menor de resignação ao imposto entre as diferentes ordens estatais, sendo mais forte a aceitação da imposição tributária em países ditos "desenvolvidos", e uma grande rejeição em Estados de terceiro-mundo, sub-desenvolvidos ou em desenvolvimento. Até que ponto tal sentimento é resultado de um maior grau de desenvolvimento humano e social? Trata-se de fenômeno universal, apenas atenuado em sociedades mais avançadas, legalmente estruturadas? Este é o objetivo desta reflexão, que perpassa pela questão do humanismo e do respeito às regras e às leis entre os homens. Considerando-se o alcance do tema, ficaremos adstritos ao fenômeno brasileiro, principalmente em função da reforma tributária que vem sendo discutida no Congresso Nacional. Além do que a cultura fiscal brasileira é acentuadamente uma das mais fortes no sentido de uma irresignação ao pagamento do tributo.

A explicação para o sentimento de repulsa, muitas vezes despertando indignação e revolta ao tributo, será buscada, neste artigo, nas páginas da história brasileira. Desde o início da exploração da terra pelos portugueses, no período colonial, com a implementação do primeiro tributo nas então terras virgens - como o imposto sobre o pau-brasil - até hoje, é possível constatar que o exercício da tributação por partes dos governos, historicamente, pouco mudou quando estudado sob a ótica da carga fiscal, dos métodos poucos claros e pouco discutidos com o conjunto da cidadania.

Antes de expor os motivos desta repulsa, far-se-á um breve esclarecimento sobre o conceito de tributo no direito positivo brasileiro, promovendo-se a distinção entre este e as suas espécies: impostos, taxas e contribuição de melhoria. Será abordada também a importância de contribuições para a manutenção do Estado, principalmente, para a realização de suas funções básicas perante a sociedade.

2. Atividade tributária

Uma primeira observação diz respeito ao nível de consciência que o cidadão possui, em relação ao ato de contribuir com seus recursos para os cofres públicos. O funcionamento da máquina tributária sempre é matéria de discussão, e, o que percebemos, é que o nível de consciência e conhecimento da mesma varia de Estado para Estado, havendo diferentes graus de informação, o que se reflete no que afirmamos antes, a cerca do nível de resignação perante o tributo.

Entretanto, este panorama vem se transformando devido ao progressivo esclarecimento das pessoas, a educação em massa, as campanhas mediáticas, revelando a importância que tal assunto toma tanto no âmbito da cidadania quanto no da economia. Gradativamente, por outro lado, o contribuinte organiza-se, e passa a exigir mais transparência dos governos, fazendo com que a receita tributária seja aplicada obedecendo a regras claras e discutidas. Esta talvez seja inclusive a razão pela qual tantos escândalos de corrupção venham à tona no Brasil contemporâneo.

Não significa isso que antes não os havia, mas simplesmente que a sociedade brasileira está tornando-se mais consciente, exigindo uma transparência antes inexistente. Há, certamente, uma evolução humanística, voltada para a aplicação de princípios aparentemente esquecidos, como legalidade, equidade, igualdade, fraternidade, princípios estes relacionados, e complementados com a razoabilidade e a proporcionalidade da tributação. Esta a razão de um estudo sobre a importância de o cidadão contribuir para o fisco. Esta reflexão nos leva inevitavelmente à análise dos tributos, as diferentes classificações dos mesmos, sua utilização fiscal, extrafiscal e parafiscal.

3. A importância de pagar tributos

A partir do momento em que o homem tornou-se gregário, facilitando sua sobrevivência, surgiram as despesas de caráter coletivo(1). Tais gastos hoje são entendidos como devendo ser custeados por todos os indivíduos, de acordo com as suas potencialidades, mediante contribuição. Destarte, a necessidade de contribuições nasce quando as pessoas acordam em viver em sociedade ou reunidas em determinados locais e contexto histórico-sociais, e passam a financiar determinadas atividades indispensáveis à coletividade(2).

Isto se torna mais evidente com a consolidação do conceito de Estado na Modernidade. O Estado pode ser compreendido como um pacto realizado pelos indivíduos, os quais delegam uma parte de sua liberdade a um determinado ente responsável pela manutenção da sociedade(3). Para exercer as suas atividades, o Estado dispõe de órgãos, indivíduos nele atuando. "O tributo, tal como hoje conhecemos - supridor de recursos para o Estado - surgiu com a idade moderna. Na Antigüidade, abrangendo principalmente as civilizações helênica e romana, o tributo era uma imposição dos vencedores aos vencidos. As guerras de conquista visavam a arrecadar, para a nação vencedora, recursos, que eram retirados dos vencidos" (4).

Toda movimentação estatal gera despesas que devem ser arcadas pelos cidadãos. A tributação se origina nesse contexto, consistindo na forma de como serão cobrados esses gastos dos contribuintes.

"A manutenção e a realização das atividades estatais se fazem por meio de receitas e despesas. Necessitando, pois, o Estado de meios econômicos para praticar as suas funções, aos particulares são impostas obrigações, os chamados tributos. Essa relação é regida por normas jurídicas, sendo assistidas pelo direito tributário que impõe obrigações e gera direitos e deveres entre as partes" (5).

4. Tributo e a sua classificação

O conceito de tributo está disposto no art. 3o do Código Tributário Nacional: "Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda com cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada".

Infere-se que o tributo possui caráter obrigatório, não sancionatório (punitivo) e que só pode ser exigido mediante previsão legal (princípio da legalidade). Segundo Sacha Calmon Navarro, "... o que entrar em dinheiro na burra estatal, sob a forma de prestação pecuniária - o que exclui as entradas de caixa (fianças, cauções) e as apropriações - que não sejam indenização, multa ou contrato (aluguer, juro, foro, laudêmio, preço) - só pode ser tributo" (6).

O tributo é melhor compreendido a partir da análise da sua estrutura normativa, muito bem explicada por Paulo de Barros Carvalho: a norma tributária é composta pela hipótese endonormativa, ou seja, pela hipótese de incidência - fato previsto como jurígeno, levando-se em conta aspectos material, temporal, espacial e pessoal; e pela conseqüência endonormativa, isto é, conseqüência jurídica - dever tributário decorrente, que vai determinar a quem pagar (sujeito ativo), quem deve pagar (sujeito passivo), quanto deve pagar (base de cálculo e alíquotas ou valor fixo, adições e subtrações), como pagar, quando pagar, onde pagar(7).

Quanto à classificação dos tributos e suas espécies, há duas correntes que mais se destacam: a escola dicotômica, segundo a qual teríamos duas espécies tributárias, os impostos e as taxas; e a escola tricotômica, para a qual três são as espécies: impostos, taxas e contribuição de melhoria. Ambas baseiam suas teorias na hipótese de incidência tributária (o fato gerador da obrigação tributária) e na base de cálculo escolhidos pelo legislador, Divergem, contudo, no tangente à vinculação do tributo a uma atividade estatal ou não.

A teoria mais aceita atualmente pela doutrina tributária brasileira é a tricotômica, muito bem exposta por Sacha Calmon(8). Seguindo a trilha de Geraldo Ataliba e Alfredo Augusto Becker, o autor classifica os tributos em vinculados e não-vinculados.

Tributos não-vinculados, conforme esta doutrina, são aqueles cuja hipótese de incidência independem de uma atividade estatal específica relativa ao contribuinte, assim entendidos, por exemplo, os impostos diretos sobre rendas, ganhos e patrimônio e indiretos sobre o consumo de bens e serviços. Subdividem-se em gerais, restituíveis(9) (empréstimo compulsório), especiais ou finalísticos (contribuições não-sinalagmáticas para a seguridade social, corporativas e interventivas);

Tributos vinculados são aqueles cuja hipótese de incidência consiste numa atividade estatal diretamente referida ao contribuinte (taxas) e indiretamente referida ao mesmo (contribuição de melhoria). As taxas podem ser de serviços ou de polícia, enquanto que a Contribuição de Melhoria somente poderá ser instituída e cobrada se for realizada uma obra pública pelo Estado e desta obra resultar valorização no imóvel de propriedade do contribuinte. É importante frisar que tributo não é sinônimo de imposto, este constitui uma espécie daquele e incide sobre rendas, ganhos e patrimônio (impostos diretos) e sobre o consumo de bens e serviços (impostos indiretos).

5. Parafiscalidade e fiscalidade

Segundo a finalidade da arrecadação dos tributos, pode-se distinguir duas situações: fiscalidade e parafiscalidade. Como já observado, a tributação se originou com a finalidade primordial de arrecadar recursos para custear os gastos indispensáveis do Estado. Ela tinha um escopo apenas fiscal, não intervindo na livre iniciativa, objetivando a um equilíbrio orçamentário(10).

O alargamento das funções estatais exigiu uma ampliação das formas de arrecadação, como assevera Bernardo Ribeiro de Moraes. "O Estado assumiu, assim, no mundo todo, outras funções, fruto de uma intervenção benéfica e orientadora. E para atender aos encargos dessa nova função do Estado, paralela, foram criadas as contribuições parafiscais (contribuições especiais), de natureza compulsória (tributos parafiscais)." (11) A parafiscalidade possui finalidade essencialmente econômica e social. No Brasil, ela está caracterizada pelas contribuições especiais, destinadas à manutenção de instituições de interesse público, ou seja, com destinação específica, como as contribuições sociais.

6. História dos tributos no Brasil

Como dissemos antes, o grau de resignação ao tributo é maior ou menor, em diferentes sociedades, em função do grau de consciência, educação, transparência na aplicação dos recursos etc. No que se refere ao caso brasileiro, e buscando entender a causa do desagrado ao pagar tributos, nada melhor do que folhearmos nossa história, mais especificamente a história de nossos tributos, considerados a partir do início da colonização lusitana por volta de 1500.

Com a tomada de posse da terra pelos portugueses, assistiu-se a uma imposição de cultura e legislação à civilização já existente, refletindo-se tal procedimento igualmente na seara tributária. Apenas para contextualizar, faremos um breve apanhado dos períodos históricos do Brasil e as diferentes formas de tributação adotadas.

6.1 - Tributos no período pré-colonial (1500-1530)

Nos primeiros anos da colonização, o objetivo principal de Portugal era a exploração do pau-brasil - produto de grande prestígio na Europa para a obtenção de corante de tecidos - a qual se fez por meio de concessões da coroa portuguesa. Os interessados deviam atender a determinadas exigências, entre elas pagar o quinto do pau-brasil, primeiro imposto a ser cobrado na colônia(12). O quinto era pago geralmente em espécie, ou seja, com o próprio produto, pois praticamente inexistia a circulação de moeda na colônia. Com isso, o contrabando não demorou a aparecer tanto por parte dos portugueses, para não pagar o tributo, quanto por estrangeiros, sobretudo, os franceses. Nota-se que já neste momento se procuravam meios para burlar o pagamento do imposto.

6.2 - Novos tributos com a adoção do sistema das capitanias hereditárias

No sistema das capitanias hereditárias, os tributos que se pagariam ao Rei, ao Capitão-Mor (encarregado de arrecadar os tributos) e ao Governador eram definidos pelas cartas de doação e cartas de foral. Assim, novos tributos, referente à Coroa, surgiram no Brasil, como a redízima Monopólio do comércio do pau-brasil, das especiarias e das drogas; direito das alfândegas reais, relativo às mercadorias importadas e exportadas, ou naufragadas que dão à costa; quintos dos metais e pedras preciosas (ouro, prata, coral, pérola, cobre etc); dízima do pescado e das colheitas de todos os produtos da terra, colhidos ou fabricados; também os direitos fiscais por parte dos donatários como, por exemplo, a doação efetiva de cerca de 20% das terras da capitania, 50% do valor do pau-brasil e do pescado e dízimo do quinto dos metais e pedras preciosas que se encontrarem na capitania(13).

Esses novos tributos, em sua maioria simplesmente adotados a partir da legislação lusitana, eram pagos, geralmente, em espécie. Inexistia qualquer preocupação em elaborar planos orçamentários. O sistema desorganizado de arrecadação era realizado por representantes da Coroa (almoxarifes, mais tarde denominados contadores e vedores). Devido ao excesso dessa imposição tributária, à distância que separava a metrópole da colônia e à corrupção dos funcionários da Coroa, registrava-se forte sonegação fiscal.

6.3 - Os tributos perante a instituição do Governo-Geral

O rei de Portugal, descontente com o sistema de Capitanias Hereditárias e a ineficácia das arrecadações fiscais, instituiu uma administração centralizada na colônia. Instalou-se o Governo-Geral e o cargo de Provedor-Mor, funcionário de confiança do soberano português com numerosas responsabilidades de fiscalização da cobrança de tributo. Este funcionário era auxiliado pelos Provedores-Parciais, estes com as funções de superintender a fiscalização e o reconhecimento da arrecadação nas respectivas capitanias e prestar contas ao Provedor-Mor, anualmente, em relação à receita e despesa.

O Provedor-Mor detinha plena autonomia de atuação em relação a outras autoridades portuguesas, resultando daí, abusos das cobranças fiscais - realizadas pelos rendeiros -, geralmente violentas, pois o arrematador deveria recolher a receita pré-estabelecida pelo governo, a qualquer custo, independentemente da capacidade contributiva dos colonos, ocasionando a criação de diversos impostos, taxas e contribuições. As fraudes foram constantes em função da opressão fiscal, observando-se, já nesta época, episódios de isenções fiscais, voltados para os senhores de terra, para o cultivo de determinados produtos de interesse lusitanos. Ocorria, freqüentemente, a imposição de tributos excepcionais (extrafiscais) aos colonos, por exemplo, impostos para custear gastos com o casamento de príncipes, reconstrução de Lisboa etc, que, na maioria das vezes, de temporários passavam a ser fixos. Até as massas trabalhadoras, escravas ou não, estavam sujeitas às imposições fiscais lusitanas.

6.4 - Mineração e auge da opressão fiscal

Verifica-se na época da mineração o apogeu da exploração colonial acirrada em função das práticas tributárias. As justificativas e os fundamentos para a cobrança dos tributos, sobretudo o quinto, eram a religiosidade, a alegação de que as terras pertenciam ao rei e que a arrecadação destinava-se a cobrir gastos com os príncipes e a aumentar a fé. A partir de meados do século XVIII, a política tributária tornou-se cada vez mais opressiva e violenta, tendo como pontos nevrálgicos o quinto, as casas de fundição e a derrama. Esta permitia inclusive o confisco de bens dos inadimplentes. À Portugal não interessava a capacidade contributiva dos colonos, sendo esta uma questão que não se colocava. O mesmo tributo incidia sobre o pequeno trabalhador (artesões) e sobre os grandes exploradores de metais preciosos e latifundiários. À Coroa importava apenas, de todas as formas, amenizar seu déficit da balança comercial com a Inglaterra. "A administração colonial tinha a função de garantir a exploração do Brasil enquanto espaço dependente; dessa maneira, uma contradição estabelecia-se: a exploração colonial era sustentada pela própria riqueza produzida pelos colonos" (14). Esta política tributária opressiva ocasionou revoltas e resistência à exploração lusitana, tendo-se a ela insurgido tanto as elites quanto as massas populares, resultando em movimentos emancipadores, como foi exemplo a conjuração mineira.

Nesta conjuntura, grassou, inevitavelmente, uma cultura política patrimonialista, de completo desinteresse em preservar os interesses públicos. Como de hábito, verificamos a consolidação de uma casta de funcionários públicos desatentos aos desvios de recursos, corrupta, desorganizada e despreparada.

6.5 Tributos no Brasil Imperial

A vinda da família real portuguesa ao Brasil trouxe como conseqüência, no campo tributário, a instituição de tributos inusitados destinados a custear suas despesas, como a pensão para a capela imperial. Esses novos tributos eram ditados pelas necessidades imediatas da coroa portuguesa, desprovidos de objetividade e racionalidade, sem nenhum retorno em benefícios ou serviços para a população.

Durante o I Reinado, a Constituição de 1824 continuou repetindo a estrutura tributária desorganizada e assistemática. No período regencial (1831-1840), podemos lembrar as causas mediatas que resultaram na Revolução Farroupilha, intrinsecamente ligadas à excessiva tributação sobre o gado e seus derivados, impedindo a concorrência com os países vizinhos. O II Reinado ficou marcado pelo fenômeno da bi-tributação e até da tri-tributação entre as províncias e o governo central, estes e os municípios, e pelo aumento dos tributos em função da Guerra do Paraguai.

6.6 - Os tributos e a República

Com a proclamação da República, em 1889, houve o rompimento das relações entre Igreja e Estado, diminuindo as despesas para o erário.O Estado passa a ser laico. A Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, de 1891, consagrou o federalismo e no campo tributário firmou a competência fiscal da União e dos Estados, por meio de um sistema de discriminação rígida de rendas tributárias. Muitos impostos foram aproveitados do Império, com duas lacunas, porém: a superposição de tributos, ocasionando uma concorrência tributária entre União e Estado e a não contemplação dos Municípios, sendo que os tributos destes ficaram sob a competência dos Estados, os quais podiam ou não delegá-la aos Municípios.

A República Velha caracterizou-se pela política do "café com leite" (São Paulo e Minas dividindo o poder político nacional) e pela tentativa do crescimento dos investimentos estrangeiros através da emissão de moeda (encilhamento), resultando, nos anos posteriores, na contenção da emissão de moeda, contratação de empréstimos no exterior, aumento dos juros e a elevação dos gastos estatais, ocasionando uma elevação acentuada da carga tributária. Neste período, o governo assumiu os riscos que envolviam a produção e a comercialização do café, verificando-se, posteriormente, grandes prejuízos com o excedente do café, pagos pela população por meio de impostos.

É nesta conjuntura que surge o imposto de renda, em 1922, previsto no artigo 31 da Lei de Orçamento no 4.625, dispositivo este emendado em 1923, tendo entrado em vigor em 1924. Contudo, essa nova modalidade de imposto seria mais uma forma de amenizar os déficits do Erário e não um meio de equilibrar as riquezas entre ricos e pobres, como pretendiam os países mais desenvolvidos.

Na era Vargas (1930-1945), destaca-se a Constituição de 1934, que aperfeiçoou a discriminação de tributos por competências, ampliando o elenco dos tributos da União, contemplou os Estados com o imposto de vendas e consignações. Os Municípios receberam impostos privativos definidos, sendo proibida a bi-tributação e a impossibilidade do exercício cumulativo de competências. Durante a fase ditatorial (1937-1945), novos impostos foram criados como o imposto adicional ao de renda para proteção à família, recaindo sobre os solteiros, viúvos e casais sem filhos.

A Constituição de 1946 alterou sensivelmente a discriminação de rendas passando para a competência dos Municípios o imposto de indústrias e profissões, antes sob responsabilidade dos Estados; prevendo a competência da União, Estados e Municípios para instituir contribuição de melhoria. Os Municípios, em 1946, passaram a participar da arrecadação de diversos impostos.

Em 1953, foi nomeada uma comissão, presidida por Rubens Gomes de Sousa, para elaborar um anteprojeto do futuro Código Tributário Nacional. Por razões políticas e econômicas, referido projeto não foi aprovado, servindo apenas, anos mais tarde, como base para a reforma tributária de 1965. Em função dos vultosos gastos, superiores às receitas, o Conselho Nacional de Economia assinalou a necessidade de uma reforma do sistema tributário, parcialmente realizada pela Emenda Constitucional n.5, de 1961, a qual instituiu nova discriminação de rendas em favor dos Municípios. Ressalta-se o descaso das autoridades e a morosidade para se realizar as reformas.

Este período (1946-1964) foi marcado por grandes empréstimos, importações de tecnologia e numerosos produtos (elevando os déficits da balança comercial), o estabelecimento de transnacionais no país e um considerável grau de industrialização.

A fase militar adotou uma política desenvolvimentista e o chamado "milagre brasileiro" realizou-se às custas de elevados empréstimos e forte intervenção estatal, o que resultou em uma alta inflação e aumento das disparidades entre os mais ricos e os mais pobres. A política tributária, na ditadura militar, foi pensada em função dos interesses dos setores financeiros, com uma certa preocupação social (tentativa de reduzir as desigualdades sociais) e um objetivo econômico (estimular o desenvolvimento). Buscava-se por meio dos tributos reduzir o déficit do tesouro. Portanto, pregava-se a necessidade de uma reforma tributária, sem elevar a inflação. Diversas críticas eram feitas ao sistema constitucional tributário brasileiro.

Dentre outras(15), argumentava-se que a tributação era ampla e variada, com excesso de tributos, os quais baseavam-se em distinções meramente jurídicas, não refletindo uma situação econômica; praticava-se uma discriminação de rendas meramente empírica; o imposto de exportação era estadual, não condizente com seu papel regulador da política monetária e cambial; o imposto sobre vendas e consignações incidia de forma cumulativa; o imposto de transmissão imobiliária era destituído de racionalidade; o sistema não levava em conta as inter-relações entre impostos federais, estaduais e municipais;

Vários impostos eram destituídos de finalidade econômica e poderiam ser suprimidos. A Emenda Constitucional no 18, de 1965, foi considerada a primeira reforma que mudou significativamente o sistema tributário brasileiro, pois as Constituições de 1934, 1937 e 1946, apenas repetiram o sistema da Carta Magna de 1891, alterando aqui e ali a discriminação de rendas então vigente. Apesar das críticas citadas, a reforma propiciou condições para a promulgação da Lei 5.152, de 1966, que se transformaria no Código Tributário Nacional, em vigência a partir de 1967. No ano de 1969 a Constituição foi emendada. A conhecida Emenda n.01/69, no que se refere à tributação, dentre outras inovações, incluiu a extração dentre as modalidades de incidência do imposto especial relativo aos minerais. A Direção-Geral da Fazenda Nacional foi substituída pela Secretaria da Receita Federal, com estrutura mais ágil, corpo de auditores mais técnico, atuando dentro de um sistema tributário um pouco mais enxuto. Não obstante os avanços, alguns aspectos negativos persistiram, podendo ser citados o desequilíbrio financeiro entre o aumento de despesas e o aumento de receitas, impostos ainda mal administrados, e um exagero do número de leis tributárias, ordinárias e regulamentares.

A Constituinte de 1988 reacendeu a discussão da reforma tributária. Passou a ser voz corrente que o CTN necessitava de uma adaptação à nova realidade econômica do país e à nova ordem democrática, descentralizando-se o poder da União, com maior justiça fiscal, e a simplificação do sistema tributário, dentre outras metas. A Constituição de outubro de 1988 estabeleceu os princípios gerais da tributação, ampliou o rol de limitações do poder de tributar e a distribuição das competências tributárias. Este novo sistema tributário não tardou a receber críticas, pois, embora sendo descentralizador, era complicado, injusto (muitos impostos indiretos) e contribuiu, de certa forma, para um recrudescimento de uma velha conhecida da República, a guerra fiscal entre os Estados.

O atual sistema tributário continua injusto, evidenciado com o efeito cumulativo de impostos e contribuições especiais - COFINS, PIS, IOF e CPMF - e complexo. Um dos problemas para se realizar a reforma, reside no fato de que a União quer sempre aumentar mais a sua participação na receita tributária (afetada pela descentralização em 1988), mas, por outro lado, os Estados e os Municípios não abrem mão de receitas já conquistadas. Depois de mais de uma década de discussão, a reforma tributária finalmente está sendo votada, tendo sido já aprovada em primeira apreciação pela Câmara dos Deputados, seguindo agora para o Senado(16).

O debate sobre a necessidade de uma reforma tributária leva em consideração a necessidade de por fim à guerra fiscal, observando-se as transformações na economia mundial, bem como a globalização, a formação de blocos econômicos e o comércio internacional. Cabe notar ainda que quando a reforma tributária ora em discussão no Parlamento brasileiro entrar em vigor, já estará ultrapassada e obsoleta em virtude principalmente de sua timidez em realmente transformar o sistema tributário, além da morosidade de sua tramitação e das constantes transformações que a sociedade e a economia vêm sofrendo.

7. A cultura da sonegação fiscal

A partir da análise da história dos tributos no Brasil, podemos constatar que, o que antes era destinado a cobrir os gastos excessivos destinados a sustentar a Coroa, hoje o são para alimentar uma máquina pública inchada, não transparente, alimentadora de uma burocracia ultrapassada e não profissional, de regra ainda chefiada por uma classe política despreocupada com o contexto social e indiferente aos anseios da população. De certa forma, voltamos aos mesmos argumentos que fundamentaram a reforma de 1965 e a de 1988. Percebe-se que não existe uma efetiva contraprestação dos tributos pagos, sem retorno social. O aparente descaso público com a boa aplicação dos recursos continua presente, herança do período colonial, empírico, pesado e amador. Destarte, os cidadãos igualmente persistem com o antigo sentimento de que pagar tributos é atitude vã e ineficaz.

O imposto é correlativo à segurança - no sentido mais amplo - que decorre da existência do Estado, diz Alberto Nogueira. Por conseguinte, "todos os que são submetidos a este Estado devem contribuir para os encargos públicos. (...) Eis aí plenamente desenvolvida a ligação entre tributo e Estado, resultado da ruptura do sistema feudal e da respectiva estrutura piramidal (Rei, Barão e Peão), que, na essência, ainda hoje subsiste em virtude do crescimento das funções estatais e de sua institucionalização como entidade virtualmente onipotente graças às diversas teorias de inspiração positivista que lhe deram fundamentos e justificação legitimantes" (17).

Criou-se no país uma cultura de irresignação em que o pagamento de tributos está associado à insegurança, numa aversão diretamente proporcional à sua história e do descaso político da burocracia estatal ante a população brasileira. A imposição tributária durante a colonização foi opressiva, desmedida, realizada de forma violenta, como no período da mineração. Os tributos (abusivos e opressivos) se escondem hoje nas numerosas leis (positivismo legalista), que incomoda e causa a repulsa da população. A tributação acaba por traduzir-se em uma violência simbólica, pois legítima. "Podemos constatar que, na atualidade, a camuflagem que o tributo utiliza é justamente a lei, no sentido de que a obrigação de pagá-lo não tem outra causa senão ela mesma." (18) A relação entre fisco e contribuinte assemelha-se a um campo de batalha em que de um lado está o cidadão e o outro o Estado.

O poder de tributar não pertence ao Estado, ele é apenas a entidade incumbida de exercer esse papel de acordo com o direito de cada contribuinte. Em virtude de nossa história tributária, a população ainda não conseguiu assimilar a importância das contribuições para custear as despesas do Estado (fiscalidade) e outras originadas das novas realidades, as quais devem revertem em benefício para a sociedade (parafiscalidade).

Além disso, o sistema tributário brasileiro, não obstante as suas profundas transformações, sobretudo, as advindas com a Emenda Constitucional no 18 de 1965 - que o racionalizou -, permanece complexo, dificultando o pagamento do tributo e a atuação do próprio fisco.

A guerra fiscal entre os entes federativos também contribui para agravar a situação, pois não estão tão preocupados com os interesses sociais como estão com seus próprios interesses, ou seja, abocanhar uma maior fatia do bolo tributário, sem maior responsabilidade ante à sociedade.

O problema não está propriamente na questão de pagar ou não tributos, mas como deve ser gerenciada a receita obtida, para onde será direcionada e de que forma reverterá em benefício para a sociedade.

8. Conclusão

É inegável a importância de pagar tributos, com o objetivo de sustentar as atividades fins do Estado, sejam estas políticas, sociais, econômicas, de segurança etc. A história dos tributos no Brasil, por outro lado, proporciona um consistente pilar justificador da cultura da irresignação em pagar tributos.

Há uma crise no sistema concernente à democracia representativa, eis que os eleitos não mais representam a vontade geral. Surge daí algumas idéias avançadas como a do orçamento participativo, hoje sendo aplicado em diversos municípios brasileiros, e mesmo em alguns Estados membros da Federação, aumentando um pouco o grau de resignação do contribuinte ao tributo (na medida em que o cidadão pagador participa do processo decisório de aplicação do dinheiro público).

Cabe ao Fisco reverter o descrédito da população, fundado em normas tributárias claras, simples e precisas. É notório, porém, que os problemas decorrentes de uma má aplicação de critérios próprios da fiscalidade e parafiscalidades geram problemas de várias ordens - dívidas públicas federais, estaduais e municipais, fraudes, contribuintes inadimplentes, capitais especulativos - que acabam por frustrar a atividade do fisco.

Na Antigüidade, afirma Nogueira, o tributo era desprezado pelos cidadãos que o consideravam oneroso, servil e com caráter de dependência entre os países vencedores e derrotados, durante as guerras. Na Idade Média, os tributos não eram pagos a um Estado, mas sim a uma pessoa, o senhor feudal, perdendo, desta maneira o caráter fiscal. E enfim, o tributo dá vida ao Estado e ele se faz por meio de intervenções na economia do setor privado, com fins tanto econômicos quanto sociais. "O tributo não deve ser um obstáculo ao progresso de uma nação, mas sim uma alavanca estimuladora do desenvolvimento. Deve ser justo e compatível com a capacidade dos contribuintes" (19). É neste contexto que se faz necessário o debate acerca do que Nogueira denomina de "uma reconstrução dos direitos humanos da tributação", com ênfase na justiça tributária, com a implementação paulatina de impostos progressivos e o respeito ao mínimo existencial(20).

Para reverter esse panorama é necessária uma participação ativa do cidadão no processo de decisão, no que concerne à política de aplicação dos recursos públicos. À medida que o contribuinte adquire consciência da verdadeira finalidade do tributo, e que o dinheiro público cumpra sua verdadeira função, nasce daí um espírito de satisfação e compreensão, estágio final de uma sociedade livre da sonegação, sem brechas para corrupção.

NOTAS

(1) Aurélio Pitanga Seixas Filho. Justiça Tributária. In: Congresso Internacional de Direito Tributário, I, 1998, Vitória. A imunidade tributária e a não sujeição constitucional do dever tributário, Vitória: Max Limonad, 1998. p. 51-58.

(2) Neste sentido, ver Bernardo R. Moraes. Introdução ao Direito Tributário. In: Compêndio de Direito Tributário. Rio de Janeiro: Forense, 2000. 6 ed.p. 103.

(3) Ver José de Albuquerque Rocha, Teoria Geral do Processo, editora Saraiva, São Paulo, 1991, 2 ed, pág. 49.

(4) Antonio Nicacio. Primórdios do Direito Tributario Brasileiro. São Paulo: LTr, 1999. p. 45.

(5) Nicacio, idem, p. 41.

(6) Sacha Calmon Navarro Coelho. Curso de Direito Tributário Brasileiro, Rio de Janeiro: Forense, 2001. 6 ed. p. 382.

(7) Paulo de Barros Carvalho. Teoria da norma tributária, São Paulo: Lael, 1974. p. 102-103.

(8) Sacha Calmon Navarro Coelho. Justiça Tributária. In: Congresso Internacional de Direito Tributário, I, 1998, Vitória. As contribuições especiais no direito tributário brasileiro, Vitória: Max Limonad, 1998. p. 778.

(9) Cf.o magistério de Bernardo Ribeiro de Moraes, Compêndio de Direito Tributário, SP: Saraiva, l987, p.187.

(10) Ver Raimundo Bezerra Falcão. Tributação e Mudança Social. Rio de Janeiro: Forense, 1981, p.1-80.

(11) Bernardo R.de Moraes, Introdução ao Direito Tributário. In: Compêndio de Direito Tributário, Rio de Janeiro: Forense, 2000. 6 ed.p. 621-622.

(12) MORAES, Bernardo R. Compêndio de Direito Tributário. Rio de Janeiro: Forense, 2000. 6 ed.p. 108

(13) Ver Roberto C. Simonsen, citado por Fernando José Amed; Plínio J. L. C. Negreiros. História dos Tributos no Brasil. São Paulo: Nobel, 2000. p. 44-45.

(14) Fernando José Amed; Plínio J. L. C. Negreiros. História dos Tributos no Brasil. São Paulo: Nobel, 2000. p. 142.

(15) Fernando José Amed; Plínio J. L. C. Negreiros. História dos Tributos no Brasil. São Paulo: Nobel, 2000. p. 283.

(16) Na data de redação deste artigo, em sua revisão final, em 05/09/2003.

17) .Alberto Nogueira. A Reconstrução dos Direitos Humanos da Tributação, Rio de Janeiro: Renovar, 1997, pág. 101.

(18) Idem, p.117.

(19) In Primórdios do Direito Tributário, pg.95.

(20) SILVETTI. Fernando Aurélio, "Capacidade contributiva e mínimo existencial", in: SCHOUERI, Luís Eduardo; ZILVETI, Fernando Aurélio. Direito tributário: estudos em homenagem a Brandão Machado. São Paulo: Dialética, 1998. pp. 36-47.

 
Ubaldo Cesar Balthazar*
ubalth@yahoo.com.br
André Zampieri Alves*
ubalth@yahoo.com.br

  Leia o curriculum do(a) autor(a): Ubaldo Cesar Balthazar.



- Publicado em 24/06/2004



Todas as legislações citadas neste artigo estão disponíveis na íntegra no CHECKPOINT. Se você ainda não é usuário faça AQUI sua solicitação de acesso para degustação.

Veja também outros artigos do mesmo assunto:
· Natureza Ex Lege do Tributo. Aspectos Práticos - Kiyoshi Harada*
· Desenterrando Norma Falecida. Lei nº 11.051/2005: Proibição de Distribuição de Lucros em Pessoas Jurídicas em Débito para com a União - Leon Frejda Szklarowsky*
· O Papel do Poder Judiciário na Concretização das Normas Constitucionais Frente o Estado Democrático de Direito - Cristiano Becker Isaia*
· Déficit Zero na Constituição? - Kiyoshi Harada*
· Vigência, Aplicação, Interpretação e Integração da Legislação Tributária - Roberto Wagner Lima Nogueira*