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Luiz Fernando Rodriguez Júnior 
Advogado e economista

Artigo - Federal - 2003/0440

A reforma tributária que está tramitando no Congresso Nacional
Luiz Fernando Rodriguez Júnior*

Exame preliminar sobre projeto de reforma tributária - PEC nº 41/2003

Inicialmente, cumpre salientar que a PEC nº 41, proposta pelo Exmo. Sr. Presidente da República, está assim ementada:

"Altera o Sistema Tributário Nacional e dá outras providências".

Considerando-se que as alterações propostas efetivar-se-ão no Sistema Tributário Nacional, tema este de recente inserção histórica na ordem constitucional brasileira, há que se ter presente o que significa a expressão "Sistema Tributário Nacional".

1-) CONFORMAÇÃO DE UM SISTEMA TRIBUTÁRIO NACIONAL:

Em realidade, a existência de um Sistema Tributário Nacional passou a ganhar consistência, no Brasil, somente a partir da EC n. 18/65, eis que, ao tempo da redação original da Constituição pátria de 1946, havia a inserção apenas de alguns esparsos princípios constitucionais, o que tornava completamente inconsistente a idéia de sistema.

Esta idéia de sistema foi incentivada, cremos, com um certo rigor histórico, justamente pela estrutura federativa peculiar que acabou por plasmar-se no Brasil. As três (03) esferas federativas possuíam capacidade impositiva, que não raras vezes se conflituavam, restando desabrigado, injustamente, o contribuinte. Surge então o Sistema Tributário Nacional como limitador desse poder de tributar, e como delimitador da competência tributária de cada ente federado. Ante a necessidade de concretude mais efetiva de um corpo harmônico de princípios e normas gerais, outro não foi o caminho que não a edição do Código Tributário Nacional, editado, inicialmente, como lei ordinária, vindo a ser recepcionado pelas posteriores constituições como norma com força de lei complementar.

A própria (re)estruturação do Sistema Tributário Nacional, SMJ., jamais poderia proporcionar a fragilização da concepção federativa brasileira, inclusive com seu viés de descentralização administrativa, facilmente denunciado por estarmos hoje vivenciando uma verdadeira tendência municipalista.

Que há que se harmonizar as estruturas impositivas das 03 (três) esferas federativas, não resta a menor dúvida, mas, igualmente, não há como conceber-se "autonomia" administrativa sem capacidade efetiva de geração e gerenciamento das receitas tributárias, sob pena de retroagirmos ao "clientelismo federativo".

Esta tese é antiga, esta é a posição que defendemos, e foi nessa linha de entendimento, inclusive, que alguns dos dispositivos da conhecida LRF - LC nº 101 foram editados, com ênfase ao controle da renúncia de receita, utilizando-se norma de finanças públicas, atinente pois ao Direito Financeiro, para evitar verdadeiras sangrias na arrecadação tributária dos entes federados.

Diversos dispositivos que hoje são propalados na mídia como autênticas novidades para controle da guerra fiscal já possuíam conotação normativa, logicamente de índole infra-constitucional, mas efetivamente já podiam ser depreendidos da estrutura de regras positivada.

No texto da CRFB, o Sistema Tributário Nacional encontra-se tratado, expressamente, no Capítulo I do Título VI, mais especificamente nos arts. 145 a 162, sendo que a idéia de um STN encontra-se, pois, configurada por um conjunto de princípios e regras que tenham como liame de ligação a idéia de tributo.

2-) COMENTÁRIOS RELACIONADOS A JUSTIFICATIVA DA PEC/41:

Para podermos compreender a amplitude da PEC ora proposta, é preciso ter-se perfeita visualização dos pressupostos que orientaram a sua PROPOSIÇÃO, sob pena de, ao comentarmos seus diversos dispositivos, perdermos consistência analítica e ficarmos discutindo questões de orientação ou opção política. Toda reforma constitucional é, na gênese, uma efetivação da vontade política, facilmente visualizável, inclusive, pela própria invocação que se faz à Constituição da República através da designação "CARTA POLÍTICA NACIONAL".

Sendo opção política, cabe exame específico pelo próprio poder legislativo, sinalizador da diversidade de opiniões existentes na sociedade brasileira, ao qual compete a aprovação, ou não, da iniciativa originada da Presidência da República.

É certo que o Exmo. Sr. Presidente da República tratou, previamente, de envolver e compatibilizar o pensamento da sociedade civil organizada, quer não seja pela participação dos Exmos. Srs. Governadores na formação de um autêntico colégio deliberativo, quer pela constituição prévia de um órgão governamental consultivo - CEDES, integrado por representantes especialmente convocados.

O próprio processo de elaboração da PEC foi célere, mas com densidade importante, permitindo correções de rumo passíveis de inferências pelo próprio texto da Justificativa que segue anexa a PEC. Veja-se que a redação final da PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUCIONAL originada da Subchefia de Assuntos Parlamentares da Casa Civil, inicia a Justificativa (E.M.I. nº 84/MF/C.Civil) com a imprescindível submissão à figura do Exmo. Sr. Presidente da República e, logo a seguir, recomeça afirmando: "Submetemos à apreciação de Vossa Excelência(...)". Esta afirmação plural tem explicação, pois verifica-se, ao final, ser a peça firmada pelos Ministros da Fazenda e da Casa Civil. O que não está consentâneo é a conclusão dessa Justificativa, que apresenta a seguinte redação: " Por esses motivos, em conformidade com as diretrizes traçadas por Vossa Excelência, encaminho proposta de Reforma Tributária(...)". Aqui, o plural inicial restringiu-se ao singular final (sic).

Como já dito anteriormente, só se pode examinar o alcance e a correção da PEC nº 41, tendo-se presente os pressupostos que informaram a redação de seu texto final.

3-) SÍNTESE DOS PRESSUPOSTOS DA PEC/41:

Nesse diapasão, os pressupostos extrínsecos da reforma tributária proposta, CONSTANTES DO PRÓPRIO TEXTO da Presidência da República, seriam:

3.1- "simplificação e a racionalização do Sistema Tributário Nacional";

3.2- o Brasil estaria por necessitar "dessa reforma estrutural";

3.3- edição de proposta que "verdadeiramente refletisse as demandas estaduais relativas à racionalização do Sistema Tributário Nacional";

3.4- "no caso da seguridade social, a contribuição sobre a folha de salários tem se apresentado como um encargo que não estimula o emprego formal."

3.5- "a minoração da regressividade do sistema impositivo deverá resultar da ampliação e do aprimoramento da tributação direta, especialmente , pela progressividade que lhe está sendo conferida."

3.6- para os tributos indiretos, observar-se-á "mecanismos de seletividade, observando-se a redução do ônus para as populações de baixa renda, mediante redução da carga tributária sobre os bens de consumo popular, em especial, sobre os gêneros alimentícios de primeira necessidade."

3.7- busca-se a "ampliação do universo de contribuintes, de forma a aumentar a distribuição do ônus tributário, com ênfase para a redução da evasão tributária e da informalidade."

3.8- "maior eficiência será alcançada pela simplificação do sistema impositivo, reduzindo-se inclusive o custo do cumprimento das obrigações e do controle pelas administrações públicas".

3.9- "o sistema tributário vigente sedimentou um nível de disponibilidade de receita para os entes federativos, o que torna inconveniente realizar reforma que reduza os níveis de arrecadação da União, dos Estados ou dos Municípios."

3.10- o desafio seria "mudar o modelo sem causar reduções nas receitas disponíveis e tampouco elevar a carga tributária total do País(...)arrecadando o mesmo mas de forma mais justa, distribuída e eficiente".

Via de conseqüência, tal qual anteriormente referido, estes foram os pressupostos escolhidos pelos Exmos. Srs. Ministros da Fazenda e da Casa Civil, os quais foram endossados pelo Exmo. Sr. Presidente da República, gerando uma série de proposições de alteração do texto constitucional, a serem detalhadas na seqüência.

4-) DETALHAMENTO DAS MUDANÇAS PROPOSTAS:

4.1- a condição para criação do imposto sobre grandes fortunas - IGF, deixou de residir na existência prévia de lei complementar. Propôs-se a supressão da necessidade de lei complementar, fazendo com que haja possibilidade de sua instituição pro lei ordinária.

4.2- o imposto sobre a propriedade territorial rural - ITR sai da órbita de competência federal, passando a ser fiscalizado e arrecadado pelos Estados. No entanto, a capacidade impositiva mantem-se no Congresso Nacional, eis que o diploma legal exigido passa a ser a lei complementar. Ponto que merece ser tratado, é que este imposto será progressivo, visando "desestimular a manutenção de propriedades improdutivas, sobretudo daquelas que possuam grandes extensões", não incidindo "sobre pequenas glebas rurais, definidas em lei, quando as explore o proprietário que não possua outro imóvel". Os municípios continuarão a receber 50% da arrecadação desse tributo quanto aos imóveis localizados em seu território.

4.3- No imposto sobre a transmissão causa mortis e doações - ITCD institui-se a possibilidade de haver progressividade em razão do valor do imóvel, bem como seletividade de acordo com a localização e o uso do imóvel. Esta condição reafirma a inserção efetuada pela EC nº 29/2000, no texto permanente da CRFB, no que tange ao IPTU. A fixação das alíquotas máximas deixa de ser pela edição de Resolução por parte do Senado Federal, passando a ser competência do Congresso Nacional através de edição de lei complementar.

4.4- referentemente à competência municipal para instituição do imposto sobre transmissão inter vivos - ITBI igualmente restou autorizada a progressividade e a seletividade, nos mesmos moldes propostos ao ITCD, e já inseridos na CRFB pela EC nº 29/2000. Quer parecer que está sendo proposta uniformização de critérios quanto à progressividade e à seletividade nos seguintes impostos: IPTU, ITCD, ITBI.

4.5- situação por demais já divulgada na mídia, é a inserção na ordem constitucional, de forma definitiva, de uma contribuição sobre movimentação ou transmissão de valores e de créditos de natureza financeira - CMF (retira-se a condição de provisoriedade), a qual tenderia a ter, no tempo, redução "crescente" de alíquota, de forma a que declinasse do patamar inicial de 0,38% para uma alíquota mínima de 0,08% !!

4.6- institui-se igualmente o "Fundo nacional de desenvolvimento regional" - FNDR, mediante a destinação de 2% da arrecadação federal do IR e do IPI, a serem "aplicados em regiões menos desenvolvidas do País". O Srs. Ministros de Estado sinalizam ser esta iniciativa destinada à correção de "desequilíbrios regionais gravíssimos" "estabelecendo mecanismos que promovam um novo equacionamento das vantagens comparativas para a realização de investimentos produtivos".

4.7- sinaliza-se, também, a vontade governamental de substituir a contribuição social sobre a folha de salários por outra de similar fundamento constitucional (art. 195 CRFB) mas incidente sobre a receita ou faturamento, desde que não-cumulativa. Nos termos da justificativa governamental, tal proposição buscaria desonerar as empresas com larga utilização de mão-de-obra, buscando gravar aquelas onde a receita seja significativamente maior do que a mão-de-obra proporcionalmente agregada.

4.8- ainda, ocorre a previsão, utilizando-se texto normativo preponderantemente destinado a alterações no Sistema Tributário Nacional, quanto à instituição, dentro da Seção Constitucional da Assistência Social, de um Programa de Renda Mínima para famílias de baixa renda. Nos termos da proposição, o Programa viria a ser financiado solidariamente e realizado por meio de Convênio com os demais entes federados.

4.9- por fim, e certamente a matéria mais debatida na mídia, a "federalização legislativa" do ICMS.

4.9.1- prevê-se a uniformização da norma impositiva do ICMS, que deixaria de ser feita por meio de LEI ESTADUAL DE COMPETÊNCIA DAS ASSEMBLÉIAS LEGISLATIVAS, para ser editada por meio de LEI COMPLEMENTAR DO CONGRESSO NACIONAL. Mais ainda, terá um Regulamento único, a ser editado por um "órgão colegiado integrado por representantes de cada Estado e do Distrito Federal" (espécie de CONFAZ), vedando-se a edição de texto normativo estadual autônomo. Restaria para a ALERGS a simples edição de lei estabelecendo a exigência do imposto.

4.9.2- fixa-se um máximo de 05 alíquotas, cabendo ao Senado da República a fixação de padrões nacionais, e ao órgão que suceder o CONFAZ a definição de "a quais mercadorias, bens ou serviços serão aplicadas".

4.9.3- a menor de todas as alíquotas será aplicada para as operações com gêneros alimentícios de primeira necessidade que assim sejam definidos em lei complementar, podendo o órgão colegiado aplicar esta mesma alíquota para outros bens, mercadorias ou serviços.

4.9.4 - o sistema de alíquotas interestaduais persiste, fazendo com que seja mantida previsão de partilha no produto da arrecadação do ICMS, de forma que ao estado de destino pertença a diferença entre a alíquota interestadual e àquela que seria aplicada se a operação fosse interna.

4.9.5 - questão relevante, é que todo o tributo será cobrado no Estado de origem, competindo a lei complementar estabelecer a forma como o imposto será atribuído ao Estado de destino !!!

4.9.6 - compete destacar que remanescem questões acerca da não onerosidade das exportações (Lei Kandir), bem como que se explicita formalmente, em sede constitucional, a questão da vedação quanto à "concessão ou prorrogação de isenções, reduções de base de cálculo, créditos presumidos ou quaisquer outros incentivos ou benefícios fiscais ou financeiros relativamente" ao ICMS.

Estas as informações iniciais que podem ser prestadas no que tange aos dispositivos insertos na PEC nº 41. Destaca-se, no entanto, que valorações de mérito, certamente necessárias, demandariam ser prontamente colocadas em confronto com os pressupostos que ensejaram a formatação dessa Proposta de Emenda Constitucional, situação esta que refoge ao caráter informativo do presente trabalho. De qualquer forma, à guisa de mera exemplificação, sem ser exaustivo, diversos questionamentos tributários poderiam ter sido enfrentados, tais como:

I- manutenção da divisão de competências quanto ao "Imposto de Transmissão" (estados e municípios).

II- no mesmo sentido, o modelo sinaliza fortemente a não tendência a integrar os tributos relativos a tributação da propriedade, mantendo a urbana com os municípios (IPTU) e a rural sendo transferida aos estados (ITR).

III- não foi alterada, nem foi objeto de debate, a estruturação do modelo IPI/União - ICMS/Estado - ISS/Município.

IV- com a edição da CMF, reforça-se a opção por contribuições sociais, em detrimento de impostos, fazendo com que a arrecadação não seja dividida com os estados.

V- pouco se discutiu soluções para a questão da cumulatividade do sistema tributário,

VI- igualmente restou afastada a discussão quanto a técnica da substituição tributária,

VII- não ocorreram debates quanto a ênfase da opção sistêmica por impostos indiretos,

VIII- e, por fim, o próprio pacto federativo, etc....

Estas as informações que podem ser inicialmente prestadas, com objetivo precípuo de incentivar o debate, eis que a matéria traz, ínsita, grande repercussão nas finanças públicas, e, igualmente, alcança a todos nós, os contribuintes!

(Artigos - 16.05.2003)

 
Luiz Fernando Rodriguez Júnior*
gaucho@via-rs.net

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- Publicado em 16/06/2003



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