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Francisco Mendes de Barros 
Fiscal de Rendas do Estado de São Paulo, Ex-Assessor Parlamentar na Liderança do PT na ALESP.

Artigo - Federal - 2003/0370

Federalismo Fiscal e Social(1)
Francisco Mendes de Barros*

CF, Artigo 3º - Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil:

II - garantir o desenvolvimento nacional;

III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais;

Introdução

Este texto, com uma nova concepção de Pacto Federativo Fiscal, incorporando conceitos de Responsabilidade Social, a exemplo do IDH, que incorpora sentido humano ao conceito de desenvolvimento, busca desatar um "nó górdio" da Reforma Tributária: as Transferências Intergovernamentais de Tributos.

Inúmeros problemas públicos, tais como: analfabetismo, fome, endemias, meio ambiente etc., não serão satisfatoriamente equacionados por esferas de governo isoladas. Numa Federação com Governo Federal, 26 Estados Membros, Distrito Federal e 5.541 Municípios, sem atribuições claramente definidas, urge discutir a articulação intergovernamental.

Parcela significativa da Receita Disponível Total dos entes subnacionais brasileiros decorre de transferências. Para os Estados, o FPE representa em média 10,51%. Na média dos Municípios, o conjunto das transferências alcança 67,03% e as transferências tributárias totalizam 46,92% (ICMS = 24,06% e FPM = 16,86%). A participação relativa de cada transferência varia de acordo com a Região ou Estado. As transferências a Municípios de Outros Tributos Federais (IOF Ouro, ITR e Seguro Receita do ICMS) alcançam 16,74% na região Norte. O IPVA também parece relevante pois inúmeros Municípios divulgam a mensagem "licencie seu veículo em seu Município".

A política de Desenvolvimento Humano combina Programas de Melhoria da Qualidade de Vida (saúde, educação, habitação, água tratada etc.) e Políticas Compensatórias e de Redistribuição de Renda (distribuição direta de renda e/ou gêneros, reforma agrária, recapacitação profissional, micro-crédito, frentes de trabalho etc.) que são prejudicados pelo desequilíbrio acentuado de recursos, decorrente de arrecadação heterogênea (diferentes bases econômicas) e transferências intergovernamentais injustas (critérios de rateio adotados). Prefeituras ricas como Paulínia (recebe, em 2003, 127 vezes mais repasse de ICMS "per capita" que Francisco Morato), atendem o mínimo constitucional(2) de gasto em educação investindo em universidades, ensino técnico, supletivos, quadras esportivas, iluminação de ruas próximas às escolas(3), enquanto prefeituras mais pobres, não tem o mínimo para pagar professores, reformar ou manter escolas, ou oferecer merenda escolar. O estudo do IDH evidenciou que locais com elevada renda "per capita" podem apresentar baixos indicadores de desenvolvimento humano e vice-versa. Isto significa que o uso ineficaz de muitos recursos pode apresentar resultados pífios (Paulínia não tem sequer 1% de esgoto tratado) e que muito pode ser feito com poucos recursos. Ou seja: dinheiro só não basta, são necessários vontade política e capacidade de gestão.

A Gestão Local não é definida somente pelo Chefe do Executivo, mas é a concretização das decisões emanadas do Poder Local(4), que resulta da contradição entre os diversos "jogadores" (ver detalhamento adiante, no quadro "Nova Dinâmica...") que compõem o Poder Econômico Local, o Poder Político Local e Poder Social Local. A partir de 1800 (5), os gênios criativos (fantasiosos + empreendedores) deram lugar aos grupos criativos (membros de talentos diferenciados em sinergia), iniciando a Revolução Industrial. Na gestão pública, os grupos criativos se reproduzem cada vez mais, no próprio setor público, no crescimento (em tamanho e importância) do terceiro setor, e nas diversas formas de parcerias entre setor público, setor privado e terceiro setor.

O ICMS Ecológico, originado no Paraná, em 1990, caracteriza-se pela aplicação do princípio do "protetor-beneficiário", segundo o qual, quem protege mais, recebe mais benefícios. Associa indicadores de quantidade e de qualidade de área preservada e dos mananciais. Difere radicalmente da experiência dos demais Estados, que utilizam apenas indicadores da quantidade de área preservada, com caráter indenizatório (tomando a preservação ambiental como "morte"), compensando os Municípios com áreas de preservação por não poderem explorar economicamente tais áreas, o que "limitaria" suas possibilidades de desenvolvimento. O ICMS Ecológico transfere (por meio de prêmio) a recuperação do meio ambiente para as comunidades locais, apontando que "a preservação do meio ambiente é vida".

Com um custo para os órgãos de meio ambiente do Estado (cerca de U$ 40.000/ano), os progressos foram significativos(6): incremento de 142,82% na superfície das áreas protegidas (1992 - 1999); evolução de 0,7 para 1,5 pontos (num escore de 0 a 6,0) da qualidade de preservação das Reservas Particulares de Patrimônio Natural (1997 - 1999); aprimoramento dos órgãos de gestão ambiental que passaram a privilegiar a abordagem preventiva; geração de empregos diretos (guarda-parques, manutenção florestal), e indiretos (ecoturismo).

A Teoria do Agenciamento e o Poder Local

A Teoria do Agenciamento, base teórica fundamental desta reflexão, se interessa pelas relações bilaterais entre dois indivíduos (o Principal e o Agente), numa situação em que o "agente" atua em nome do "principal" e a satisfação do "principal" depende dessa atuação. O "principal", para assegurar-se de que a atuação do "agente" será aquela que maximize a satisfação do seu objetivo, deve formular um contrato com esquemas de incentivo e monitoramento eficientes. Essa relação pode apresentar cinco tipos de problemas:

Seleção adversa - Rompimento entre as preferências do "principal" e do "agente", quando o esquema de incentivos faz o "agente" escolher o inverso daquilo que deseja o "principal". Regra: o esquema de incentivos (a forma de remuneração do "agente") deve ser modelado de forma que o "agente" tenha interesse em atingir o objetivo do "principal".

Risco moral ("moral hazard") - Possibilidade de o "Agente" aproveitar "brechas contratuais" para agir em interesse próprio, impondo um prejuízo ao "principal". Regra: a confecção do contrato deve prever as diversas alternativas de comportamento possíveis do "agente", formulando-se cláusulas e critérios de monitoramento seguras.

Pendências e disputas - Por sua natureza, todos os contratos são considerados incompletos, pois é impossível se prever antecipadamente todas as contingências possíveis de ocorrer ao longo da sua execução. Geram a adoção de salvaguardas (garantias de que a transação seja preservada), cujos custos são conhecidos como "custos de transação". Regra: devem haver salvaguardas (tantas quantas forem necessárias) para se evitar pendências e disputas que inviabilizem a sustentação do contrato.

Dificuldades de acompanhamento e controle - Impossibilidade (ou incapacidade, por não ser especialista) de o "Principal" observar e julgar o desempenho do "Agente". Regra: estabelecer sistemas de monitoramento confiáveis, com objetivos e metas, exercitados com independência, não cooptados pelo "Agente Monitorado", tais como: sistemas eletrônicos, caixas de reclamação, ouvidorias, auditorias externas etc.

Redes de Contratos - As organizações vivenciam dois conjuntos de contratos: internamente (com seus membros) e externamente (com partes externas à organização). Regra: os esquemas de incentivo e monitoramento do desempenho devem abranger os relacionamentos internos e externos.

No espaço público, diversas cadeias de relação "Principal" x "Agente" compõem uma rede complexa de relações "Principal" x Agente", onde todos estão "de olho" no dinheiro do governo local, visando a que tais recursos sejam destinados a responder às suas próprias expectativas, numa disputa por recursos escassos.

A Modelagem das Transferências Tributárias

O quadro abaixo dá uma visão geral das transferências tributárias vigentes no Brasil:

RESUMO DAS TRANSFERÊNCIAS TRIBUTÁRIAS

ORIGEMTRIBUTOPAR-CELACRITÉRIO
ESPÉCIEDESCRIÇÃO%
UNIÃOFPE
(IR + IPI)
21,5%Demanda / RedistribuiçãoPopulação (por faixas), combinada com o Inverso da Renda "Per Capita" Estadual100
FPM
(IR + IPI)
22,5%CapitaisDemanda/ RedistribuiçãoPopulação (por faixas), combinada com o Inverso da Renda "Per Capita" Estadual10
Demais CidadesDemandaPopulação (por faixas)90
ITR50%Origem da ReceitaLocal da Propriedade Rural Tributada100
IOF Ouro70%Origem da ReceitaLocal da Operação Financeira Tributada100
ESTADOIPVA50%Origem da ReceitaLocal do Registro do Veículo Tributado100
ICMS25%Origem da ReceitaÍndice do Valor Adicionado73,9
DemandaPopulação ou Eleitores8,1
CompensaçãoQuota Fixa, Área Geográfica...13,2
Indução FinanceiraReceita Própria (tributária ou total)0,7
Indução SetorialAgricultura, Meio Ambiente, Educação, Saúde, Cultura, Indústria...4,1

As transferências intergovernamentais de recursos podem ser classificadas e compreendidas sob inúmeros aspectos. Para uma abordagem sistemática e objetiva, propomos os seguintes eixos.

SÍNTESE DOS EIXOS DE CLASSIFICAÇÃO

EIXOCARACTERÍSTICA
ASituação no orçamento que transferelegais - repassadas por força de Lei - quem transfere os recursos já elabora seu orçamento sem poder contar com elas negociadas (discricionárias ou voluntárias) constam no orçamento que transfere, conforme o plano de governo e negociações com o Legislativo
BConexão com o orçamento que recebeuso vinculado - deve aplicar os recursos em atividades e/ou setores específicosuso livre - pode usar os recursos livremente, na forma de seu orçamento e plano de governo
CSentido e direção dos fluxos de recursosvertical - entre entes de diferentes esferas de governohorizontal - entre entes da mesma esfera de governomisto - com fluxos verticais descendentes, verticais ascendentes e horizontais (ex.: FUNDEF)
descendenteascendente
DFunção como instrumento de política fiscaldevolução - repassa o recurso conforme o local de origem da sua arrecadação, devolvendo o recurso à população que recolheu o tributomistorealocação - repassa o recurso, para locais diferentes do local de origem da sua arrecadação
EEfeito sobre distribuição de renda/riquezaconcentradorneutroredistributivo
FRelação com temáticas sociais ou de gestão.não existe relaçãoexiste relação
GQualidade de afetação da gestão localpositivaneutranegativa
HIntensidade de afetação da gestão localnenhumamoderadagrande
IAtualizaçãoestático - sem parâmetro de atualizaçãodinâmico - com gradações variáveis, entre a atualização mensal até a atualização decenal
JValidade Técnica dos Indicadores e dos Métodos de Apuraçãoquestionável - não reconhecidas pelos meios técnicos envolvidos e/ou centros de conhecimento nacionais e internacionaisconfiável - reconhecidas pelos meios técnicos envolvidos e/ou centros de conhecimento nacionais e internacionais
KAceitação Social dos Parâmetrosconflituosapacífica
LControle Externoinexistenteexistente - instituições independentes (isentas na relação de transferência)
validação externa - validando o processo de apuração dos percentuais de rateioapuração externa - apurando diretamente os percentuais de rateio
MDispersão da Informaçãoacesso restrito - disponível apenas para órgãos técnicosacesso descentralizado - variável, conforme a mídia (ex.: D.O., Internet, Contas de Luz)
NQualidade da Informação aos Atores Sociaisresumida e ininteligíveldetalhada e inteligível

O "Tipo Ótimo de Indução" - Caracterização

O tema a ser priorizado pelo "Principal" deve estar voltado para um objetivo em política pública relevante para a maioria (ou totalidade) dos Municípios, capaz de envolver a maior quantidade possível deles numa ação coordenada (mortalidade infantil, destinação do lixo, abastecimento de água, tratamento de esgotos etc.). O contrato de incentivos deve implementar o princípio do "protetor beneficiário", combinando indicadores quantitativos (identificam as diferentes demandas: populações em idade escolar, áreas de preservação ambiental, domicílios etc.), e qualitativos (identificam a qualidade de atendimento das demandas: índices de aprovação escolar da população alvo, de preservação das áreas de proteção ambiental, de abastecimento de água e tratamento de esgoto dos domicílios etc.). Se o objetivo é o desenvolvimento, o contrato de incentivos não deve premiar o atraso e o aprofundamento das carências, mas reforçar o avanço e a superação delas. O peso do critério deve ser suficiente para o "agente" aderir ao objetivo do "principal", pois incentivos com pesos irrisórios não logram sucesso. Como "quem tem todas as prioridades não tem nenhuma", os percentuais não devem ser pulverizados entre muitos critérios.

Os indicadores de desempenho devem ter, cumulativamente: atualização mais dinâmica possível; fontes e métodos de mensuração tecnicamente válidos e aceitos como tal pelos atores sociais; e ser validados e/ou apurados por entidades externas autônomas. Para induzir os "jogadores do Poder Local" a uma postura proativa, deve-se oferecer a eles uma informação dispersa, detalhada e inteligível, que explicite a existência de cada critério de rateio e sua influência nas finanças do ente subnacional, além da evolução dos indicadores de desempenho.

NOVA DINÂMICA DE ARTICULAÇÃO INTERGOVERNAMENTAL E DE ENVOLVIMENTO DO PODER LOCAL PARA O OBJETIVO PROPOSTO

OBJETIVO: Desenvolvimento regional (ou nacional) mediante ações simultâneas em todos os Municípios.
Estado (ou União)Elege prioridades de Responsabilidade Social (ou Ambiental) e vincula uma parte do rateio das transferências intergovernamentais a indicadores de desempenho relativos a elas.
ENTÃO:
Em todos os Municípios, a Gestão Local, que é dependente do volume das transferências intergovernamentais, persegue as prioridades e os indicadores de desempenho definidos, sendo:
Poder Econômico LocalEmpreiteiros de obrasCusteiam estudos e projetos
Fornecedores de materiais e serviçosCusteiam estudos e projetos
Proprietários de terrasAjustam propriedade privada a padrões de desempenho
Empresas e atividades regulamentadasAjustam negócios a padrões de desempenho
Poder Social LocalAssociações patronais e de profissionais liberaisCooperam na viabilização dos padrões de desempenho
Centros de ConhecimentoApoiam estudos e projetos
Imprensa e Veículos de ComunicaçãoDivulga resultados e denuncia setores não cooperativos
Entidades Culturais e ReligiosasFacilitam a aceitação cultural e o envolvimento
SindicatosEngajam e conscientizam seus afiliados
Associações de BairroEngajam e conscientizam seus afiliados
ONG'sOferecem estudos, projetos e outras parcerias
Poder Político LocalPoder Executivo LocalArticula soluções
Poder Legislativo LocalAdequa leis locais a padrões de desempenho
Poder AdministrativoEnvolvem a clientela dos serviços públicos

O "Tipo Ótimo de Indução" - Possíveis Vantagens para o Desenvolvimento

a) Dos Indicadores Sociais - Evolução acelerada (todos os entes subnacionais terão pressa em se superar cada vez mais) e sustentada (nenhum ente subnacional vai tolerar a redução de seu desempenho) dos indicadores sociais em todo o País e dentro de cada Estado.

b) Da Economia - Colabora para o desenvolvimento econômico, pois os investimentos em infraestrutura, educação etc., geram empregos diretos e podem, no médio e longo prazo, incentivar a desconcentração de investimentos da iniciativa privada, explorando potencialidades e vocações regionais.

c) Da Política e Cidadania: Ativação da cidadania (pela transferência de poder de fato - "empowerment" - ao cidadão), Menor Loteamento do aparelho estatal (servidores e unidades deverão ser os mais capazes e comprometidos com o interesse público), Personalismo (o povo percebe que as realizações do governante personalista não são dádivas, mas fruto do orçamento público, que a sua má administração colabora para destruir), Redução dos Lobbes (direcionamento dos gastos públicos ao efetivamente prioritário), Maior governabilidade nas regiões pobres (pela redução dos extremos na distribuição dos recursos e indução da receita própria,).

d) Da Administração Pública: Avaliação de resultado (em detrimento da avaliação formal das ações implementadas, descompromissadas com avanços sociais); Ações multifacetadas podem abraçar simultaneamente várias demandas (ex.: o transporte rural melhora o rendimento escolar, o intercâmbio entre as populações rural e urbana, e reduz o êxodo rural); Integração intersetorial (convivência intersetorial cooperativa e harmônica, no planejamento e desenvolvimento de ações dos diversos órgãos de governo); Soluções adequadas à realidade local (liberdade de ação somada à responsabilidade com o resultado efetivo na solução dos problemas sociais); Continuidade administrativa (não interrupção de políticas bem sucedidas); Valorização do servidor público (recurso principal da administração pública de qualidade); Desenvolvimento e Difusão do conhecimento (inovações em milhares de Municípios, legislativos municipais, organizações populares etc.); e Custos Menores (decorrentes das mudanças antes relatadas).

Diretrizes para uma nova Sistemática de Transferências Tributárias no Brasil

A rica experiência brasileira de critérios de rateio não deve ser renegada. Apostar em apenas um critério acarretaria inúmeras injustiças, refletindo em vantagens e desvantagens, num país com imensas disparidades. Para reflexão, apresentamos um cenário, aplicável inclusive a novos tributos (e fundos de compensação) criados em eventual Reforma Tributária, com uma "cesta de critérios":

CENÁRIO DOS CRITÉRIOS NACIONAIS DE RATEIO DAS TRANSFERÊNCIAS TRIBUTÁRIAS

CRITÉRIOFPEFPMIOF OuroITRIPVAICMS
ESPÉCIEJUSTIFICATIVADESCRIÇÃO
Demandagarantia de receita "per capita" mínima População (sem faixas, com atualização anual)203030303030
Demanda/ Redistribuiçãoopção para redução das enormes disparidades regionaisPopulação e Inverso da Renda "Per Capita"2030
Origem da Receitaretorno (não excessivo) ao local de origem por: justiça (por contribuir para receita); e indução (induz a população local a aceitar a tributação e apoiar o controle)Local deGeração de IR/IPI10
Operação Ouro 40
Propriedade Rural50
Registro do Veículo50
Valor Adicionado30
Indução Financeirainduz os entes subnacionais a explorar competência tributáriaReceita Tributária Própria101010101010
Indução Setorialprincípio "protetor-beneficiário" (via Teoria do Agenciamento)Definida PorLei Federal40302010
Lei Estadual1030
SOMA100100100100100100

A implantação gradual e outros artifícios podem aperfeiçoar ainda mais esse cenário. É possível antever o apoio da maioria dos congressistas pois, salvo raríssimas exceções, cada reduto eleitoral é composto por vários Municípios, onde a maioria expressiva da população tende a ganhar.

Em síntese, a "cesta de critérios" é uma opção concreta para engendrar um Federalismo Fiscal e Social, a serviço dos objetivos fundamentais da Federação Brasileira: garantir o desenvolvimento nacional, erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais.

NOTAS

(1) Síntese de: BARROS, Francisco Mendes de - Inovação no Federalismo para o Desenvolvimento e a Cidadania: Perspectivas de Modelagem das Transferências Intergovernamentais de Recursos - São Paulo: EAESP/FGV, 2001. 245p. - Dissertação de Mestrado

(2) CF/88, art. 212 - no mínimo 18% da arrecadação fiscal da União e 25% de estados e municípios destina-se ao ensino básico.

(3) Conforme CAIXETA, Nely - O Município Moderno - Celso Giglio (org.) - Editora MH Comunicações - São Paulo - 1998

(4) Conforme DANIEL, Celso - Poder Local no Brasil Urbano - in Revista Espaço e Debates nº 30 - Núcleo de Estudos Regionais Urbanos (NERU) - 1990

(5) Conforme DE MASI, Domenico - Roda Viva - Entrevista ao Programa RODA VIVA, TV Cultura - SP - em 04/01/1999.

(6) Conforme LOUREIRO, Wilson - ICMS Ecológico: o exercício de federalismo na promoção da justiça fiscal pela conservação da biodiversidade - 1º Seminário de Meio Ambiente, em Nova Mutum - Mato Grosso - 24 e 25 de março de 2000 - mimeo

 
Francisco Mendes de Barros*
chicomendes13@hotmail.com


  Leia o curriculum do(a) autor(a): Francisco Mendes de Barros.



- Publicado em 17/03/2003



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