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João Celso Neto 
Advogado em Brasília (DF)

Artigo - Federal - 2002/0190

Domínio público: Os bens que todos usamos e a questão ecológica
João Celso Neto*

"São públicos os bens do domínio nacional pertencentes à União, aos Estados, ou aos Municípios." (Código Civil brasileiro, art. 65, 1ª parte)

"O uso comum dos bens públicos pode ser gratuito, ou retribuído, conforme as leis da União, dos Estados, ou dos Municípios, a cuja administração pertencerem." (Código Civil brasileiro, art. 68)

I - Introdução ao Estudo

1. Desde as mais remotas sociedades, sempre foi constatada a necessidade de existência de algum tipo de dominação e de regulamentação, a cargo do Estado, sobre determinados bens. Em rigor, a vida em sociedade seria praticamente impossível, não fora a presença de bens destinados ao cumprimento de finalidades de interesse coletivo.

2. Essa dominação e regulamentação, nos Estados Modernos, advêm "de um regime jurídico adequado que, além de especificar sua composição e utilização, cria regras de proteção contra atos ilegítimos, ou danosos, quer provindos de particular, quer do próprio Estado. Atualmente, todos os países conhecem um tratamento bastante minucioso dispensado à regulamentação e proteção desses bens, por meio de normas legais que garantam o atingimento dos objetivos e finalidades para os quais estão voltados e que deram origem ao seu surgimento." (1)

3. Já no direito romano ("Institutas"), havia referências a bens públicos, que incluíam as res communes e as res universitatis, ao lado das res publicæ. Estas últimas, insusceptíveis de apropriação privada, pertenciam a todos, ao povo.

4. Houve um tempo (Idade Média) em que os bens públicos eram considerados propriedade do rei, e não mais do povo. Porém, com base nos antigos textos romanos (que influenciaram todas as legislações ao longo da história), logo se voltou a atribuir ao povo a propriedade desses bens públicos, cabendo ao monarca, na condição de governante supremo, tão-somente o poder de polícia sobre os mesmos. (2)

5. Há, portanto, uma distinção clara entre propriedade e dominação e regulamentação. O país somos nós, seus cidadãos, seus legítimos donos e de todas as coisas, excetuadas as da propriedade privada assegurada pelo Código Civil (art. 65, in fine). O Estado, por nossa delegação - ao escolhermos os governantes e os legisladores - estabelece as regras comuns, legais, e as executa administrativamente, em nosso nome, com vistas ao interesse coletivo.

6. Há, também, nítida diferença dentre os bens públicos de uso comum, de uso especial e dominiais (ou dominicais), pelo fim a que se destinam, o uso que deles se faz e sua natureza quanto à inalienabilidade e imprescritibilidade. Os bens públicos, mesmo quando ditos "do patrimônio do Estado" - ou com maior razão - pertencem ao povo.

7. Outros bens há, contudo, sobre os quais o Estado exerce um domínio eminente, ainda que sendo eles da propriedade privada, simplesmente pelo fato de estarem em seu território e suscitarem interesse público. Aí, a expressão de sua soberania, a manifestação do summa potestas ("a qualidade que tem o poder de ser supremo dentro dos limites de sua ação.") (3)

8. Este trabalho correlaciona os bens públicos (precipuamente, os de uso comum) e a legislação nacional que trata do exercício, pelo Estado, da sua dominação e regulamentação. Para tanto, ao lado da conceituação doutrinária mais aceita, elenca a legislação aplicável, nos seus níveis principais.

II - Conceitos Genéricos

1. Domínio Público - embora não haja uniformidade entre os doutrinadores, o elemento comum em sua conceituação refere-se ao interesse público que desperta o uso e gozo de determinado bem, seja ele pertencente a pessoa de direito público interno ou a particular. Diz HELY LOPES MEIRELLES (4) que, em sentido amplo, "é o poder de dominação ou de regulamentação que o Estado exerce" sobre os bens públicos stricto sensu, os bens particulares que despertem interesse público ou sobre as res nullius. São, pois, aquelas coisas afetadas a um fim público ou o conjunto dos bens possuídos pelo Estado ou afetados ao atingimento de finalidades coletivas. Refoge, assim, ao sentido restrito do demanio do direito italiano ou da noção popular da coisa sem dono, que seria "do domínio público".

2. Bem Público - é, no dizer de CELSO RIBEIRO BASTOS, "o conjunto de coisas corpóreas e incorpóreas, móveis, imóveis e semoventes de que o Estado se vale para poder atingir as suas finalidades." (5) São os bens necessários à Administração Pública para o atingimento dos fins coletivos de propiciar o bem estar e a satisfação dos habitantes de seu território. São os bens do domínio público - res quorum commercium non sit, res publicæ ou loca publica, (6) federais, estaduais, distritais ou municipais, conforme a entidade política a que pertença ou o serviço autárquico, fundacional ou paraestatal a que se vinculem.

3. Bem (público) de Uso Comum - nas palavras de MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, é aquele que "por determinação legal ou por sua própria natureza, pode ser utilizado por todos em igualdade de condições, sem necessidade de consentimento individualizado por parte da Administração." (7) Portanto, ainda que pertencentes a um ente público, estão franqueados para uso e fruição de todos, normalmente, sem restrições ou ônus (não desfigura sua natureza se a Administração condiciona tal a requisitos peculiares, estabelecendo condição de uso ou o pagamento da retribuição admitida no art. 68 do Código Civil). (8) São os mais adequados e comumente chamados bens do domínio público.

4. Uso Comum do Povo - é todo aquele que não exige qualquer qualificação ou consentimento especial, estando posto à disposição da coletividade em geral, sem discriminação do usuário ou ordem especial para sua fruição e acesso. Questiona HELY se a cobrança de taxas não importa "atentado ao direito subjetivo público do indivíduo de fruir os bens de uso comum do povo." A cobrança de pedágio para tráfego nas rodovias ou de taxas de ingresso em museus públicos, por exemplo, "só pode ser feita em caráter excepcional", no entender do renomado autor. "No uso comum do povo os usuários são anônimos, indeterminados, e os bens utilizados por todos os membros da coletividade - uti universi - razão pela qual ninguém tem o direito ao uso exclusivo ou a privilégios na utilização do bem: o direito de cada indivíduo limita-se à igualdade com os demais na fruição do bem ou no suportar os ônus deles resultantes." (9)

III - Observações Tempestivas

1. Cumpre observar que os bens do domínio público, posto que à disposição do povo, da coletividade, estão e permanecem sob a responsabilidade (nos aspectos de administração, manutenção, conservação e vigilância) do Poder Público, que tem a obrigação de cuidar para que estejam sempre em condições normais de utilização pelo público em geral.

2. Esse bens podem ser objeto de limitações ao exercício do direito de uso, com base no poder de polícia do Estado, sem desnaturar o uso comum e sem transformá-lo em uso privativo. É feita uma distinção entre os bens de uso comum ordinário (abertos a todos, indistintamente, sem exigência de qualquer controle ou remuneração) e os de uso comum extraordinário (sujeitos a restrições impostas que limitem a categoria dos usuários, determinem remuneração ou exijam outorga administrativa).

3. Por conseguinte, existe a possibilidade de um bem público ficar condicionado ao uso privativo de determinada pessoa ou grupo de pessoas determinadas, sob os institutos de autorização, permissão ou concessão de uso, atos de outorga esses baixados pela Administração Pública consoante sua conveniência e senso de oportunidade.

IV - Bens do Domínio Público

São eles, em síntese:

a) terras públicas;

b) águas públicas;

c) jazidas;

d) florestas;

e) fauna; e

f) espaço aéreo.

Terras públicas

São terras públicas: (10)

Terras rurais públicas - assim entendidas aquelas destinadas, originariamente, à agricultura e à pecuária, podendo servir a outros usos, ou manter-se intocadas para preservação da flora, da fauna e de outros recursos naturais, com jurisdição da União, basicamente por intermédio do INCRA.

Terras urbanas públicas - são as que se destinam, precipuamente, ao uso da própria Administração Pública, bem como as áreas ocupadas pelos chamados edifícios públicos. A jurisdição sobre os terrenos urbanos ou urbanizáveis é da competência dos Municípios (Constituição Federal/88, art. 30), o que permite, assim, transformar, por lei específica da edilidade, áreas rurais em áreas urbanas.

Terras devolutas - assim consideradas todas as terras que pertencem ao domínio público, de qualquer das entidades estatais, e que não se achem utilizadas pelo Poder Público, nem destinadas a fins administrativos específicos.

Plataforma continental - de acordo com o art. 11 da Lei nº 8.617/93, compreende "o leito e o subsolo das áreas submarinas que se estendem além de seu mar territorial, em toda a extensão do prolongamento natural de seu território terrestre, até o bordo exterior da margem continental, ou até uma distância de duzentas milhas marítimas das linhas de base, a partir das quais se mede a largura do mar territorial, nos casos em que o bordo exterior da margem continental não atinja essa distância." Os recursos naturais existentes ou encontrados na plataforma continental são considerados bens da União, de acordo com a Constituição Federal, neles se incluindo o petróleo off-shore e fauna marinha.

Terras ocupadas tradicionalmente pelos índios - são as porções do território nacional necessárias à sobrevivência física e cultural das populações indígenas que as habitam, onde enterraram e cultuam seus mortos e mantêm suas tradições. Um dos grandes problemas brasileiros consiste na demarcação das reservas indígenas.

Terrenos de marinha - "todos os que, banhados pelas águas do mar ou dos rios navegáveis, em sua foz, vão até a distância de 33 metros para a parte das terras, contados desde o ponto em que chega o preamar médio" (conforme o Código de Águas, art. 13, mas já constante de Aviso Imperial de 12 de julho de 1833).

Terrenos acrescidos - "todos aqueles que se formam com a terra carreada pela caudal" (HELY) ou "os que se tiverem formado, natural ou artificialmente, para o lado do mar ou dos rios e lagos, em seguimento aos terrenos de marinha" (Decreto-lei nº 9.760, de 1946). Os que acrescem terrenos de marinha pertencem à União.

Terrenos reservados - surgiram com a Lei nº 1.507, de 26.9.1867, cujo artigo 39 estabelece: "fica reservada para a servidão pública nas margens dos rios navegáveis e de que se fazem os navegáveis, fora do alcance das marés, salvas as concessões legítimas feitas até a data da publicação da presente lei a zona de sete braças contadas do ponto médio das enchentes ordinárias para o interior e o Governo autorizado para concedê-la em lotes razoáveis na forma das disposições sobre os terrenos da marinha" (grifo acrescido). São faixas de terras particulares que margeiam rios, lagos e canais públicos, oneradas com a servidão de trânsito na largura de quinze metros, que corresponde, aproximadamente, a sete braças. Hoje, o dispositivo consta do Código de Águas (art. 14).

Ilhas dos rios públicos e ilhas oceânicas - a Constituição Federal de 1988, em seu art. 20, IV, estabelece que se incluem entre os bens da União "as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países". Ilhas marítimas oceânicas são as que se encontram afastadas da costa e não resultam do relevo continental, ou da plataforma submarina (as que resultam do relevo continental ou da plataforma submarina recebem a denominação de ilhas costeiras).

Álveos abandonados - entende-se por álveo a faixa de terra ocupada pelas águas de um rio ou lago, isto é, o leito das águas perenes. Abandonado, passa ao Poder Público se a mudança do primitivo leito do rio ou lago ocorreu por obra do Poder Público.

Faixa de fronteira - é uma faixa de 150 (cento e cinqüenta) km de largura, "ao longo das fronteiras terrestres, considerada fundamental para defesa do território nacional", de acordo com o art. 20, § 2º, da Constituição brasileira em vigor, cuja ocupação e utilização sofrem restrições legais.

Vias e logradouros públicos - são as terras ocupadas com as vias e logradouros públicos e que pertencem à Administração da esfera que os construiu. As terras ocupadas pelas vias férreas seguem a natureza da estrada a que se destinam, podendo pertencer ao domínio público de qualquer das entidades estatais, ser de propriedade particular ou, ainda, exploradas mediante concessão federal ou estadual.

Áreas ocupadas com as fortificações - correspondem aos terrenos em que foram, são ou vierem a ser construídas fortificações e outras construções bélicas necessárias à defesa nacional e que pertencem à União.

Legislação federal infraconstitucional sobre terras públicas:

Decreto-lei nº 9.760, de 05.09.46 (alterado pela Lei nº 7.450, de 23.12.85), sobre Bens Imóveis da União;

Lei nº 4.504, de 30.11.64, sobre o Estatuto da Terra;

Ato Complementar 45, de 30.11.64, sobre a Aquisição de Propriedade Rural por Estrangeiros, regulamentado pelo Decreto-lei nº 494, alterado pelo Decreto-lei nº 924, de 10.10.69, sendo complementado pela Lei nº 5.079, de 07.10.71;

Lei nº 4.947, de 06.04.66, sobre a Reforma Agrária;

Decreto-lei nº 554, de 25.04.66, sobre a Desapropriação de Imóveis Rurais por Interesse Social;

Decreto-lei nº 582, de 15.05.69, estabelecendo outras Medidas sobre a Reforma Agrária;

Decreto-lei nº 1.416, de 18.08.75, que dispõe sobre a Ratificação das Concessões e Alienações de Terras Devolutas na Faixa de Fronteira;

Lei n 6.383, de 07.12.76, que dispõe sobre o Processo Discriminatório de Terras Devolutas da União e dá outras providências;

Decreto-lei nº 1.561, de 13.07.77, que dispõe sobre a Ocupação de Terrenos da União;

Lei nº 6.634, de 02.05.79, sobre a Faixa de Fronteira;

Decreto-lei nº 2.375, de 24.11.87, que dispõe sobre Terras Públicas.

b) Águas públicas

As águas nacionais (externas ou internas, segundo o Direito Internacional Público), conforme o uso que a elas se dê e o domínio que as caracterize, são classificadas em públicas, comuns e particulares, e, na "conformidade deste critério, águas públicas são todas as que pertencem a uma pessoa jurídica de Direito Público ou têm destinação pública (uti universi); águas comuns são as correntes não navegáveis nem flutuáveis e de que essas não se façam; águas particulares são as nascentes e todas as demais situadas em propriedade privada, desde que não estejam classificadas entre as públicas ou as comuns." (11)

As águas internas, aquelas que banham exclusivamente o território nacional ou lhe servem como fronteira e linha divisória com Estados estrangeiros, abrangem os rios, lagos e mares interiores, os portos, canais e ancoradouros, as baías, golfos e estuários cujas aberturas não ultrapassem os limites adotados em Convenções Internacionais (a mais recente, assinada em Montego Bay - Jamaica, já aprovada pelo Congresso Nacional brasileiro).

As águas externas, que contornam o continente, compreendem o mar territorial, a zona contígua, a zona econômica exclusiva e o alto-mar. Como mar territorial, convencionou-se que compreende uma faixa "até um limite que não ultrapasse 12 milhas marítimas, medidas a partir de linhas de base", ou seja, da linha de baixa-mar do litoral continental e insular brasileiro, onde o Brasil exerce sua soberania. A seguir, vem a zona contígua, que é uma faixa de igual largura, pois "não pode estender-se além de 24 milhas marítimas, contadas das linhas de base que servem para medir a largura do mar territorial". Há, também, a dita zona econômica exclusiva, compreendendo a faixa que vai das doze às duzentas milhas, obedecendo a mesma contagem para o mar territorial e zona contígua. Por alto-mar ficou convencionado serem consideradas "todas as partes do mar não incluídas na zona econômica exclusiva, no mar territorial ou nas águas interiores de um Estado, nem águas arquipelágicas de um Estado arquipélago". Separando os diversos continentes, e como res nullius, são águas de uso comum, sem que sobre elas qualquer Nação possa sequer pretender exercer direitos de soberania ou domínio individual (12).

Não se deve esquecer dois aspectos referentes às águas, principalmente as internas: seu potencial hidroelétrico, como fonte de energia de interesse coletivo e nacional, e ser o meio em que se processa a pesca, não menos relevante para o povo, como descrito mais adiante, ao ser abordada a fauna marinha.

Legislação federal infraconstitucional sobre águas públicas:

Código de Águas, Decreto nº 24.643, de 10.07.34, que dispõe sobre a Classificação e Utilização das Águas Internas, bem como sobre o Aproveitamento do Potencial Hidráulico, fixando as respectivas Limitações Administrativas de Interesse Público;

Decreto-lei nº 852, de 11.11.38, que reclassifica as Águas do Domínio da União (*);

Decreto-lei nº 2.281, de 05.06.40, que dispõe sobre a Tributação das Empresas de Energia Elétrica (*);

Código de Águas Minerais, Decreto-lei nº 7.841, de 08.08.45, que conceitua as Águas Minerais e dispõe sobre sua Pesquisa, Lavra e Exploração Industrial;

Lei nº 2.308, de 31.08.54, que institui o Fundo Federal de Eletrificação e cria o Imposto Único sobre a Energia Elétrica (*);

Decreto nº 41.019, de 26.02.57, que regulamenta os Serviços de Energia Elétrica, alterado pelos Decretos 68.419/71 e 83.269, de 12.03.79 (*);

Lei nº 3.890-A, de 25.04.61, que autoriza a constituição da empresa "Centrais Elétricas Brasileiras S/A - Eletrobrás" (*);

Decreto nº 68.419, de 25.03.71, que aprova o regulamento do Imposto Único sobre Energia Elétrica, o Fundo Federal de Eletrificação, o Empréstimo Compulsório em favor da Eletrobrás, e altera o Decreto nº 41.019/57 (*);

Decreto nº 75.700, de 07.05.75, sobre Produção das Fontes;

Decreto nº 78.171, de 02.08.76, que regula o Controle e a Fiscalização das Águas Minerais;

Decreto nº 84.422, de 23.11.80, sobre Controle Sanitário;

Lei nº 8.617, de 04.01.93, que dispõe sobre o Mar Territorial, a Zona Contígua e a Zona Econômica Exclusiva e a Plataforma Continental Brasileiros.

(*) implicam alterações e modificações do Código de Águas.

c) Jazidas

Entende-se como jazida "toda massa individualizada de substância mineral ou fóssil, aflorando à superfície ou existente no interior da terra e que tenha valor econômico" (art. 6º do Decreto nº 62.934, de 1968, que aprovou o Regulamento do Código de Mineração).

"Mina é a jazida em lavra. A jazida é fenômeno geológico, da natureza, enquanto a mina é o resultado de exploração da jazida, traduzindo uma atividade econômica e produtiva." (13)

A atual Constituição Federal dispõe, verbis:

"art. 176. As jazidas, em lavra ou não, e demais recursos minerais e os potenciais de energia hidráulica constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de exploração ou aproveitamento, e pertencem à União, garantida ao concessionário a propriedade do produto da lavra.

§ 1º A pesquisa e a lavra de recursos minerais e o aproveitamento dos potenciais a que se refere o caput deste artigo somente poderão ser efetuados mediante autorização ou concessão da União, no interesse nacional, por brasileiros ou empresa constituída sob as leis brasileiras e que tenha sua sede e administração no País, na forma da lei, que estabelecerá as condições específicas quando essas atividades se desenvolverem em faixa de fronteira ou terras indígenas.

"§ 2º É assegurada participação ao proprietário do solo nos resultados da lavra, na forma e no valor que dispuser a lei.

"§ 3º A autorização de pesquisa será sempre por prazo determinado, e as autorizações e concessões previstas neste artigo não poderão ser cedidas ou transferidas, total ou parcialmente, sem prévia anuência do poder concedente.

"§ 4º Não dependerá de autorização ou concessão o aproveitamento do potencial de energia renovável de capacidade reduzida."

(destacada a alteração introduzida pela Emenda Constitucional nº 6, de 15 de agosto de 1995).

Tem-se então, nos dispositivos constitucionais do art. 176 e respectivos parágrafos, estabelecido serem da propriedade da União os minérios, ainda que os solos sobre os quais se encontrem pertençam a particulares, podendo serem explorados pelo sistema de autorização ou concessão, com direito de participação no resultado da lavra. O art. 11 do Decreto nº 62.934, de 1968, estabelece os regimes de exploração (autorização, concessão, licenciamento, matrícula e monopólio).

Como toda concessão, a de lavra é um ato unilateral pelo qual o Presidente da República confere ao concessionário o direito de lavrar determinada jazida ou mina. O título de concessão de lavra é um bem jurídico de valor econômico que se integra no patrimônio de seu titular, ficando a União obrigada a indenizar o concessionário da lavra toda vez que suprimir ou restringir a concessão.

O regime de monopólio é disciplinado por leis especiais e compreende, nos termos do art. 177 da Constituição Federal de 1988, a pesquisa e lavra das jazidas de petróleo e gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos, bem como a pesquisa, a lavra o enriquecimento, o reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios e minerais nucleares e seus derivados.

O dois mais expressivos tipos de jazidas, pela importância estratégica e econômica, são as de petróleo e de minerais nucleares, não se podendo deixar de citar todos os minerais de alto valor econômico, os metais nobres, os raros e aqueles indispensáveis ao desenvolvimento de qualquer nação (ouro, prata, ferro, tungstênio, manganês, etc.).

Legislação federal infraconstitucional sobre jazidas:

Código do Petróleo, Decreto-lei nº 3.236, de 07.05.41;

Lei nº 4.118, de 27.09.62, que estabelece Normas para a Exploração dos Minérios Atômicos;

Código de Mineração, Decreto-lei nº 227, de 28.02.67, modificado pelos Decretos-leis nº 318, de 14.03.67, e 330, de 13.09.67, e Leis nº 6.403, de 15.12.76, nº 6.567, de 24.09.78, e nº 8.901, de 30.06.94, e seu Regulamento, Decreto nº 62.934, de 02.07.68;

Lei nº 6.189, de 16.12.74, e Decreto nº 80.266, de 31.08.77, considerando Reservas Nacionais as Minas e Jazidas de substâncias de Interesse para a Produção de Energia Atômica;

Lei nº 6.340, de 05.07.76, que dispõe sobre a Mineração em Área de Pesquisa e Lavra de Petróleo;

Lei n 6.567, de 24.09.78, que institui Regime Especial para Exploração e Aproveitamento das Substâncias Minerais que especifica e altera o Sistema de Pesquisa e Lavra, só facultado ao proprietário do solo ou a quem dele tiver expressa autorização.

d) Florestas

São as formas de vegetação, naturais ou plantadas, constituídas por um grande número de árvores minimamente espaçadas entre si. (14) É a mata cerrada. Nossa flora, composta de um riquíssimo e variadíssimo conjunto de espécies vegetais, nas mais diversas regiões do imenso território nacional, tem em suas florestas uma das suas mais importantes razões para exercer o domínio eminente.

O próprio Código Civil brasileiro considera, em seu art. 43, I, as florestas bem imóveis, enquanto o Código Florestal as diz bens de interesse comum a todos os habitantes do País, o que significa permitir que sobre elas se exerçam direitos de propriedade, desde que com as limitações que as leis impuserem.

Tanto é assim que qualquer entidade estatal pode constituir reservas florestais ou parques florestais, em suas próprias terras ou nas particulares (neste caso, mediante desapropriação), o que demonstra a competência concorrente da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios para legislar sobre a matéria.

Sua importância transcende o aspecto econômico, como veremos ao tratar da questão ecológica. Com o advento da Lei nº 6.535, de 1978, passou-se a se falar em florestas de preservação permanente, possibilitada a interdição de derrubadas criminosas em determinadas áreas do País, ou de certas espécies de árvores, e tornando obrigatório o reflorestamento em algumas regiões.

Dentre as medidas de proteção às florestas, inclui-se a chamada defesa sanitária, a cargo de todas as entidades estatais, e particularmente do IBAMA - Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis, sucessor do antigo IBDF - Instituto Brasileiro de Defesa Florestal, autarquia esta criada pelo Decreto-lei nº 289, de 28.02.67, no bojo de uma gigantesca restruturação da Administração Pública brasileira.

Não bastasse toda a relevância das florestas como coisa de uso comum, ela ainda representa o hábitat de parte considerável de nossa fauna, não menos rica e variada.

Legislação federal infraconstitucional sobre florestas:

Decreto-lei nº 3.583, de 03-09-41, proíbe a Derrubada de Cajueiros em Áreas Rurais;

Decreto nº 27.314, de 17.10.49, declara protetoras algumas florestas (hoje, ditas de preservação permanente);

Decreto nº 30.052, de 04.10.51, declara Imunes de Cortes alguns tipos de Árvores;

Código Florestal, Lei nº 4.771, de 15.09.65, alterado pela Lei nº 6.535, de 15.06.78;

Lei nº 5.106, de 02.09.66, Decreto-lei nº 1.134, de 16.11.70, e Decreto nº 79.046, de 27.12.76, sobre Incentivos Fiscais para Empreendimentos Florestais;

Decreto Legislativo nº 39, de 1976, aprova Acordo entre Brasil e Peru para a Conservação da Flora e da Fauna dos Territórios Amazônicos dos dois países;

Lei nº 7.754, de 14.04.89, estabelece Medidas de Proteção das Florestas Existentes nas Nascentes dos Rios.

e) Fauna

A fauna constitui fonte primária de alimentação para inúmeros caçadores, amadores ou profissionais, conquanto sirva, também, a propósitos criminosos, como o aprisionamento de aves de nossa diversificada fauna.

A partir da Lei nº 5.197, de 1967, a fauna silvestre, os ninhos, abrigos e criadouros naturais de seus componentes ficaram incorporados ao domínio público da União. Há competência concorrente entre a União, os Estados e o Distrito Federal para legislar sobre a matéria, cabendo a preservação da fauna, como da flora, a todas as entidades estatais, inclusive os Municípios.

A exemplo da defesa sanitária citada no estudo das florestas, constitui importante aspecto de proteção à fauna a defesa sanitária animal, mormente no tocante ao combate às epizootias e zoonoses em geral.

Ademais, sabe-se da preocupação estatal com a reprodução e preservação das espécies, notadamente aquelas ameaçadas de extinção, daí a razão do Código (nacional) de Caça e todos seus complementos de menor área geográfica de abrangência (legislações, regulamentações e normalizações estaduais).

A fauna marinha não é menos relevante à população do País. Portanto, a pesca também merece atenção, havendo um Código de Pesca a regular "todo ato tendente a capturar ou extrair elementos animais ou vegetais que tenham na água seu normal ou mais freqüente meio de vida." (15)

Fonte de alimentação das populações ribeirinhas e da atividade pesqueira, nossas águas têm atraído, inclusive, estrangeiros que até aqui vêm pescar (japoneses, principalmente) e já suscitou uma disputa internacional resolvida na Corte Internacional de Justiça, da Haia, com a França ("guerra da lagosta") em que as águas internacionais e a plataforma continental brasileira foram argüidas em defesa do direito de cada país.

A reprodução das espécies marinhas, igualmente, é protegida, sendo normalmente proibida a pesca na época da reprodução, nas áreas onde se verificam as desovas (piracema).

Legislação federal infraconstitucional sobre fauna:

Decreto-lei nº 1.159, de 15.03.39, que dispõe sobre a Execução, pelos Estados-membros, das Leis, Regulamentos e demais Disposições Federais sobre a Caça e a Pesca;

Lei nº 569, de 21.12.48, regulamentada pelo Decreto nº 27.932, de 28.03.50, que estabelece Medidas de Defesa Sanitária Animal;

Código de Caça, Lei nº 5.197, de 03.01.67, alterado pela Lei nº 7.653, de 12.02.88;

Código de Pesca, Decreto-lei nº 221, de 28.02.67;

Lei nº 7.679, de 23.11.88, que Proibiu a Pesca, nos Cursos d´Água, nos Períodos em que Ocorrem Fenômenos Migratórios para Reprodução, e, em Água Parada ou Mar Territorial, nos Períodos de Desova, de Reprodução e de Defeso, etc.

f) Espaço aéreo

É coisa insusceptível de domínio privado, pela própria natureza. "O céu é do condor", já disse o poeta; é de todos os pássaros e de todas as aeronaves.

Sua principal utilidade pública, como bem apreciável a justificar a preocupação dos Estados, refere-se ao tráfego aéreo, considerando-se como área de soberania nacional a projeção acima do respectivo território.

Por esse motivo, em não tendo havido solicitação prévia e prévia autorização específica de um governo para que uma aeronave estrangeira "cruze seus ares", terá se verificado uma invasão de seu espaço aéreo, constituindo causa de reação legítima que todos os governos reconhecem e acatam. Em se tratando de aeronaves militares, será agressão e a reação armada pode, e deve, ser mais enérgica, nos termos da melhor doutrina do Direito Internacional Público.

Basicamente, rege-se pelo Código Brasileiro de Aeronáutica, cujo texto pioneiro - o "Código Brasileiro do Ar" - data de 1938 (Decreto-lei nº 483). O Código atualmente em vigor é a Lei nº 7.565, de 19.12.86.

Entende-se também como espaço aéreo a projeção sobre a plataforma continental ou o mar territorial, o que for mais extenso.

V - A Questão Ecológica

A luta pelo equilíbrio ecológico, diante da atitude predatória do homem dito "civilizado" que, a pretexto do desenvolvimento, devasta florestas, exaure o solo, extermina a fauna e polui as águas e o próprio ar de que necessitamos como bem vital de natureza não-econômica, não começou hoje nem é modismo, mas tornou-se, modernamente (nos últimos vinte e cinco anos), uma questão essencial para a humanidade. A preservação da Natureza é requisito fundamental quanto a todos os elementos essenciais à vida humana. Daí a razão de tanto se falar e se insistir no tema da proteção ambiental em uma vastíssima legislação.

As normas ambientais se revestem de três aspectos: controle da poluição, a preservação dos recursos naturais e a restauração dos elementos destruídos. Nossa Constituição Federal de 1988 dispõe expressamente (art. 255, § 3º) que "as condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados".

O mundo todo vem se preocupando com a questão da ecologia ameaçada, acarretando sérios danos ao homem e ao próprio planeta Terra. Fala-se todos os dias no buraco da camada de ozônio que aumenta sem parar, o superaquecimento dos mares, a destruição da hiléia (o chamado "pulmão do mundo", essa reserva monumental de oxigênio que preenche a Amazônia, graças a Deus nossa, em sua maior porção).

É culpa do homem, crime do homem e compete ao homem reparar. A ONU já promoveu duas grandes conferências mundiais, a última delas no Rio de Janeiro, em 1992, sobre o Meio Ambiente. Vinte anos antes, na Suécia, havia se tratado do tema pela primeira vez. Pouco foi feito até agora e são exatamente os países mais desenvolvidos, os mais ricos, aqueles que mais contribuem, com suas indústrias e suas pesquisas (inclusive nucleares) para a degradação da qualidade de vida que temos conhecido. Eles, que mais podem, mais devem.

Legislação federal brasileira infraconstitucional sobre proteção ambiental:

Decreto nº 23.777, de 23.01.34, que regulariza o Lançamento de Resíduo Industrial em Águas Fluviais;

Portaria nº 85-DCP, de 07.06.61, que proíbe o Lançamento de Resíduos Sólidos ou Líquidos nos Cursos d´Água, sem Tratamento;

Decreto nº 50.877, de 29.07.61, que dispõe sobre o Lançamento de Resíduos Tóxicos ou Oleosos nas Águas Interiores ou Litorâneas do País;

Lei nº 4.118, de 27.08.62, que dispõe sobre a Política Nacional de Energia Nuclear;

Lei nº 5.318, de 23.09.67, que institui a Política Nacional de Saneamento e cria o Conselho Nacional de Saneamento;

Lei nº 5.357, de 17.11.67, que estabelece Penalidades para Embarcações e Terminais Marítimos e Fluviais que Lançarem Detritos ou Óleo em Águas Brasileiras;

Portaria nº 170/72-SUDEPE, de 20.04.72, que proíbe o Lançamento de Detritos Poluidores, Particularmente da "Borra Cinzenta" oriunda das Salinas, nas Lagoas Litorâneas;

Decreto-lei nº 1.413, de 14.08.75, que dispõe sobre o Controle da Poluição do Meio Ambiente provocada por Atividades Industriais, regulamentado pelo Decreto nº 76.389, de 03.10.75;

Portaria nº 231/76-MINTER, de 27.04.76, que estabelece os Padrões de Qualidade do Ar;

Lei nº 6.453, de 17.10.77, que dispõe sobre a Responsabilidade Civil e Criminal por Danos Nucleares;

Decreto nº 81.107, de 22.12.77, que define as Atividades consideradas de Alto Interesse para o Desenvolvimento e a Segurança Nacionais;

Portaria nº 323-MINTER, de 29.11.78, e 158-MINTER, de 03.11.80, que proíbem o Lançamento de Vinhoto em qualquer Coleção Hídrica;

Lei nº 6.803, de 02.07.80, que estabelece as Diretrizes Básicas para o Zoneamento Industrial nas Áreas Críticas de Poluição;

Portaria nº 100/80-MINTER, de 14.07.80, que fixa Padrões de Emissão de Fumaça por Veículos movidos a Óleo Diesel;

Decreto-lei nº 1.809, de 07.10.80, que institui o Sistema de Proteção ao Programa Nuclear Brasileiro;

Lei nº 6.894, de 16.12.80, que dispõe sobre o Controle da Produção e Comércio de Fertilizantes (alterada pela Lei 6.934, de 17.03.81, e pelo Decreto-lei nº 1.899, de 21.12.81) e regulamentada pelo Decreto nº 86.955, de 18.02.82;

Decreto-lei nº 1.865, de 26.02.81, que dispõe sobre Pesquisa e Lavra de Minérios que contenham Elementos Nucleares;

Lei nº 6.938, de 31.08.81, que instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente e criou o Sistema Nacional de Preservação e Controle;

Decreto nº 90.857, de 24.01.85, que estabelece Reservas de Minérios Nucleares;

Lei nº 7.365, de 13.09.85, que proíbe a Fabricação de Detergentes Não-biodegradáveis, vedando, também, sua Importação;

Resolução 18/86-CONAMA, de 06.05.86, que institui o Programa de Controle da Poluição do Ar por Veículos Automotores;

Resolução nº 6/88-CONAMA, de 15.06.88, que determina Controle Específico para vários Resíduos Industriais;

Lei nº 7.735, de 22.02.89, que criou o IBAMA;

Resolução 3/89-CONAMA, de 15.06.89, que dispõe sobre a Emissão de Aldeídos por Veículos Automotores Leves;

Resolução 4/89-CONAMA, de 15.06.89, que dispõe sobre a Emissão de Hidrocarbonetos por Veículos Automotores Leves;

Lei nº 7.797, de 10.07.89, que criou o Fundo Nacional do Meio Ambiente;

Lei nº 7.802, de 11.07.89, que regula todas as Fases da Produção ao Destino Final dos Resíduos de Agrotóxicos, inclusive sua Fiscalização e Controle;

Lei nº 8.028, de 12.04.90, que criou a Secretaria do Meio Ambiente;

Lei nº 8.490, de 19.11.92, que transformou a Secretaria do Meio Ambiente em Ministério do Meio Ambiente;

Lei nº 8.723, de 28.10,93, que dispõe sobre a Redução de Emissão de Poluentes para Veículos Automotores.

Remissões e Referências bibliográficas

[1] BASTOS, Celso Ribeiro. "Curso de direito administrativo". Editora Saraiva, São Paulo, 1994, p. 303.

[2] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. "Direito administrativo", 6ª edição. Editora Atlas, São Paulo, 1996, p. 422.

[3] AZAMBUJA, Darcy. "Teoria geral do estado", 30ª edição. Editora Globo, São Paulo, 1993, p. 80.

[4] MEIRELLES, Hely Lopes. "Direito administrativo brasileiro", 20ª edição. Malheiros Editores, São Paulo, 1995, p. 428.

[5] BASTOS, op. cit., p. 306.

[6] PEREIRA, Caio Mário da Silva. "Instituições de direito civil", vol. I, 6ª edição. Cia. Editora Forense, Rio de Janeiro, 1994, p. 279.

[7] DI PIETRO, op. cit., p. 427.

[8] PEREIRA, op. cit., p. 280.

[9] MEIRELLES, op. cit., p. 435.

[10] MEIRELLES, id. ibid., p. 455:69.

[11] MEIRELLES, id. ibid., p. 469.

[12] Decreto Legislativo nº 5, de 1987 (Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, Partes II, V e VII), Diário do Congresso Nacional, Seção II, de 12.11.87.

[13] DI PIETRO, op. cit., p. 475.

[14] MEIRELLES, op. cit., p. 478.

[15] apud MEIRELLES, id. ibid., p. 483.

Fontes adicionais de consulta

Código Civil brasileiro, atualizado

Constituição Federal, de 05.10.88, e posteriores Emendas Constitucionais.

Notas de Aula da Prof. Any Ávila Assunção, FADI/CEUB, 1º semestre de 1996.

Novo dicionário AURÉLIO da língua portuguesa, 2ª edição. Editora Nova Fronteira, Rio de Janeiro, 1986.

 
João Celso Neto*
Advogado em Brasília (DF)
E-mail: jcneto@lycos.com
Texto publicado originalmente no Jus Navigandi (www.jus.com.br), reproduzido mediante permissão expressa do site e de seu autor.

  Leia o curriculum do(a) autor(a): João Celso Neto.



- Publicado em 06/06/2002



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