Pesquisa por expressão: e/ou por período: até  
Artigos por Autor:   A | B | C | D | E | F | G | H | I | J | K | L | M | N | O | P | Q | R | S | T | U | V | W | X | Y | Z

Artigos por Assunto    pixel

Jayme Gustavo Arana 
Procurador Federal. Especialista em Processo Civil.

Artigo - Municipal - 2002/0011

A progressividade do IPTU
Jayme Gustavo Arana*

INTRODUÇÃO

A presente ensaio jurídico visa discutir a progressividade do Imposto Predial e Territorial Urbano.

Inicialmente serão analisados os princípios constitucionais tributários que produzem reflexos sobre o tema. Foi reservado um capítulo referente ao princípio da igualdade, o qual tece abordagens acerca de sua importância, bem como seus desdobramentos constitucionais. Este capítulo trata da capacidade contributiva, eleita pelo constituinte como fator de discriminação destinado à promoção da justiça social. Para tanto, o legislador adotou, em nossa Carta Magna, o princípio da progressividade. Princípio, este, polêmico quanto aos efeitos que produz - se desistimula o crescimento econômico ou ameniza as desigualdades sociais, gerando um desenvolvimento mais equilibrado e menos excludente.

Como o estudo desenvolvido abarca o mecanismo da arrecadação de recursos financeiros para a mantença dos encargos públicos, procurou-se, ainda que resumidamente, em apresentar considerações acerca da fiscalidade e extrafiscalidade.

Posteriormente, traça-se a estrutura da norma jurídico tributária, sob a ótica dos eminentes juristas Paulo de Barros Carvalho e Geraldo Ataliba, para depois cuidar da incidência da norma tributária no IPTU.

Em apartado foram expostas algumas considerações a respeito da autonomia constitucional dos municípios no campo tributário, como dita o art. 30, III, da Carta Magna. Após, em breves linhas, foram abordados os aspectos históricos do IPTU. Imposto este que é de fundamental importância para a administração pública municipal, em termos de arrecadação, posto que, através dele, que o município instrumentaliza a sua política fiscal e extrafiscal.

A partir do quinto capítulo, o tema central desta obra é tratado com maior profundidade. Face à capacidade contributiva do sujeito passivo, o município tem a possibilidade para instituir o IPTU de maneira progressiva, com a finalidade de aumentar a receita tributária, obedecendo ao princípio da isonomia jurídica, atuando, assim, na forma fiscal. Neste particular, destaca-se o polêmico tema da função social da propriedade, que ganhou status constitucional com a Carta de 1934. Analisando-se de forma direta a progressividade deste imposto, na sua modalidade extrafiscal, a qual garante que a propriedade cumpra sua função social ao passo que os interesses da sociedade sobrepõem-se aos interesses individuais, compelindo o proprietário a adequação do imóvel urbano em conformidade com o plano diretor, podendo a alíquota ser elevada de modo a melhorar o aproveitamento do terreno, ou edificação. Neste mesmo ponto, chama-se a atenção para a controvertida questão da necessidade ou não de lei federal no que tange ao parágrafo 4º do artigo 182 da Constituição Federal.

1 PRINCÍPIOS CONTITUCIONAIS TRIBUTÁRIOS

1.1 PRINCÍPIO DA ANTERIORIDADE

Tal princípio assevera que nenhum tributo será cobrado no mesmo exercício financeiro da publicação da lei que o instituiu ou aumentou, assim dita o artigo 150, inc. III, alínea "b", da Constituição Brasileira. Para possibilitar o planejamento anual das atividades econômicas, sem o inconveniente da insegurança, pela incerteza quanto ao ônus tributário a ser considerado, a lei fiscal há de ser anterior ao exercício financeiro em que o Estado arrecada o tributo. Necessário ressaltar aqui as vedações a este princípio, tratadas nos artigos 195, §6º; 150, §1º e 148, I.

1.2 PRINCÍPIO DA LEGALIDADE

Pelo princípio da legalidade tem-se a garantia de que nenhum tributo será instituído, nem aumentado, a não ser através de lei (CF/88, art. 150, inc. I). A Constituição é explicita nos seus ditames - tanto a criação como o aumento dependem de lei. PAULO DE BARROS CARVALHO(1) entende que "(...)qualquer das pessoas políticas de direito constitucional interno poderá instituir tributos, isto é, descrever a regra-matriz de incidência, ou aumentar os existentes, majorando a base de cálculo ou a alíquota, mediante a expedição de lei."

Criar um tributo, nas palavras de HUGO DE BRITO MACHADO(2), "é estabelecer todos os elementos de que se necessita para saber se este existe, qual o seu valor, quem deve pagar, quando e a quem deve ser pago." Presta o princípio da legalidade para garantir a segurança nas relações do particular (contribuinte) com o Estado (fisco), as quais devem ser inteiramente disciplinadas, em lei, que obriga tanto o sujeito passivo como o sujeito ativo da relação obrigacional tributária.

Logo, a lei que institui o tributo deverá conter: a descrição do fato tributável, a definição da base de cálculo e da alíquota, ou outro critério a ser utilizado para o estabelecimento do valor do tributo, o critério para a identificação do sujeito passivo da obrigação tributária, sujeito ativo da relação tributária, se for diverso da pessoa jurídica da qual a lei seja expressão de vontade.

Com relação ao princípio da legalidade, ELIZABETH NAZAR CARRAZA esclarece:

O princípio genérico da legalidade que rege toda a atividade do Estado, é, em matéria tributária, mais estrito que em outras matérias. Neste campo, a reserva legal é absoluta, não se admite nenhuma margem de discricionariedade na atuação do administrador quando se está diante da ação estatal de tributar.

De outro lado, o legislador tributário está obrigado a descrever, de forma bastante clara e precisa, o "tipo tributário". Todos os aspectos da norma de tributação devem estar necessariamente presentes na criação do tributo. (3)

1.3 PRINCÍPIO DA IRRETROATIVIDADE

O princípio em questão está disposto no artigo 5º, XXXVI, da Constituição Federal, que expressa claramente a importância da segurança jurídica. Qualquer contraposição a esse princípio caracterizará tentativa ou efetiva lesão a garantia constitucional, bem como ao ordenamento jurídico. Entretanto, no campo tributário, encontra-se sentença constitucional específica, segundo artigo 150, inc. III, alínea "a", da CF que dita que as pessoas de direito público são proibidas de cobrar tributos em relação a fatos geradores ocorridos antes do início da vigência da lei que os houver instituído ou aumentado.

HUGO DE BRITO MACHADO adverte:

O princípio da anterioridade da lei tributária não se confunde com o princípio da irretroatividade da lei, que é princípio geral de Direito e vigora, portanto, também no Direito Tributário, em cujo âmbito mereceu expressa acolhida (art. 150, III, letra "b"). Anterioridade é irretroatividade qualificada.

(...)

Irretroatividade quer dizer que a lei há de ser anterior ao fato gerador do tributo por ela criado, ou majorado.(4)

Combinado com o princípio da anterioridade, esse princípio significa que o tributo ou seus aumentos incidem sobre fatos geradores que ocorrem no exercício financeiro seguinte ao de sua instituição ou majoração.

1.4 PRINCÍPIO DA COMPETÊNCIA

Consiste no princípio em que a entidade tributante restrinja sua atividade tributacional àquela área que lhe foi constitucionalmente destinada, limitando seu poder impositivo, não podendo delegar essa competência para outro ente federal, devendo permanecer no corpo das prerrogativas constitucionais da pessoa indicada na Constituição Federal. O princípio da competência obriga a que cada entidade tributante comporte-se dentro dos limites da parcela de poder impositivo que lhe foi atribuída.

1.5 PRINCÍPIO DA VEDAÇÃO DO CONFISCO

É vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios utilizar tributo com efeito de confisco, conforme escrito em nossa Carta Magna. O problema de tal conflito reside no entendimento do que seja um tributo com efeito de confisco. Como preceitua PAULO DE BARROS CARVALHO(5), "o objeto da regulação do referido artigo 150, IV, da CF, acaba por oferecer unicamente um rumo axiológico, tênue e confuso, cuja nota principal repousa na simples advertência ao legislador, no sentido de comunicar-lhes que existe limite para a carga tributária."

HUGO DE BRITO MACHADO ressalta:

Não obstante seja problemático o entendimento do que seja um tributo com efeito de confisco, certo é que o dispositivo constitucional pode ser invocado sempre que o contribuinte entender que o tributo, no caso, lhe está confiscando os bens.

Cabe ao Judiciário dizer quando um tributo é confiscatório. A regra constitucional, no mínimo, deu ao Judiciário mais um instrumento de controle da voracidade fiscal do Governo, cuja utilidade certamente fica a depender da provocação dos interessados e da independência e coragem dos magistrados, especialmente dos que integram o Supremo Tribunal Federal.

(...)

O caráter confiscatório de um tributo há de ser avaliado em função do sistema, vale dizer, em face da carga tributária resultante dos tributos em conjunto.

(...)

Porque constitui receita ordinária, o tributo deve ser um ônus suportável, um encargo que o contribuinte pode pagar sem sacrifício do desfrute normal dos bens da vida.

(...).(6)

2 PRINCÍPIO DA IGUALDADE E SEUS DESDOBRAMENTOS CONSTITUCIONAIS

2.1 PRINCÍPIO DA IGUALDADE

A igualdade está presente como fundamento de todo e qualquer Estado Democrático e é reconhecida como princípio jurídico fundamental por praticamente todas as Constituições. Não significa dizer que se deva procurar abolir as naturais diferenças entre as pessoas ou que, em um dado momento, a todos deva ser atribuído idêntico gozo de direitos. Antes, a igualdade reconhece as diferenças e assegura a cada um o tratamento justo, na exata medida em que este se conforma às distinções.

No âmbito do Direito Tributário, o princípio da igualdade é um dos princípios mais importantes do nosso ordenamento jurídico. Para aplicação deste princípio faz-se necessário estabelecer um fator de discriminação que confira às diferenças de tratamento entre os desiguais um sentido de justiça.

A respeito do problema, coloca-se ALIOMAR BALEEIRO:

Não houve, nem poderia haver, acordo de opiniões acerca do que deveria constituir a justiça do tributo, desde que este problema envolva um julgamento de valor e não julgamento de existência. O problema da justiça ou injustiça de determinado imposto não é da alçada da Ciência das Finanças. Cabe à Moral, como Ciência do Bem, ou à Política, como técnica do realisticamente possível. (7)

Porém, casos há em que o próprio legislador cuida de definir um critério, um fator de discriminação, que, no seu entender, conduz a uma solução satisfatória do problema da justiça fiscal. Ainda que esse fator tenha nítido cunho ético, ou mesmo prático, a partir do momento em que é positivado torna-se um princípio jurídico inafastável e vinculante.

No Brasil, o constituinte tratou de eleger como fator de discriminação destinado à promoção da justiça fiscal a capacidade contributiva. É o que se depreende da leitura do art. 145, parágrafo 1º, da CF. Embora o texto constitucional se refira à capacidade econômica do contribuinte, elegeu, na verdade, a capacidade contributiva como parâmetro de avaliação das situações objeto da imposição tributária. É mandamento constitucional, portanto, que os tributos devam obedecer a uma graduação segundo a capacidade contributiva que manifesta o contribuinte.

Como bem entende HUGO DE BRITO MACHADO(8), a igualdade corresponde, no caso, "na proporcionalidade da incidência à capacidade contributiva, em função da utilidade marginal da riqueza."

ELIZABETH NAZAR CARRAZA salienta:

A igualdade preconizada pela Carta Magna não visa ao tratamento de todos de um modo idêntico pelas normas jurídicas. Absurdo pretender-se a imposição do mesmos deveres e a concessão a todos os indivíduos de maneira indiscriminada, esquecendo-se, como visto, de que existem diferenças entre crianças e adultos, jovens e velhos, ricos e pobres etc.

Na verdade, conforme já se mencionou, as desigualdades que há no mundo dos fatos são reais, não se constituindo portanto, em criações do Direito (apesar de algumas vezes serem agravadas pelas normas jurídicas que regulamentam a vida econômica e social). Existem no mundo fático. A lei apenas as identifica e regula.

(...)

À vista do exposto, pode-se afirmar que a garantia de tratamento isonômico não se restringe à igualdade perante a lei. O princípio tem uma aplicação mais ampla. Visa impedir seja a lei editada em desconformidade com a isonomia. À lei é defeso favorecer uns e oprimir outros; deve sempre tratar equanimemente todos os homens. Vedados, pois, em tese, os privilégios, as regalias de classe, as isenções pessoais etc.

Ora, a verdadeira igualdade que parte da existência de desigualdades reais, aferíveis através de critérios lógicos, previamente fixados, não se confunde com a chamada igualdade material. Até porque não se pode afirmar que existam no mundo dos fenômenos físicos dois seres absolutamente idênticos. A semelhanças e as dissemelhanças são características intrínsecas do mundo real, do mundo material. Apenas abstrato pode-se falar em igualdade absoluta, criada pela mente do homem.(9)

2.2 PRINCÍPIO DA CAPACIDADE CONTRIBUTIVA

Com respeito no que concerne à capacidade contributiva, a qual cada indivíduo deve contribuir para a coletividade em função da sua respectiva força econômica, proporcionalmente a ela, EDUARDO BOTTALO(10) afirma que se trata de uma regra antiquíssima, quase que intuitiva, ligada à própria lei da sobrevivência, e que segundo alguns autores já vigorava desde o tempo dos antigos egípcios.

Trata-se do princípio que visa resguardar a impossibilidade econômica da imposição tributária de determinado contribuinte. Essa norma constitucional estabelece que os tributos serão graduados conforme a capacidade contributiva do contribuinte, conforme §1º do artigo 145 da CF in verbis:

§1º Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas dos contribuintes.

Com respaldo no autor acima citado, denota-se que a determinação da capacidade contributiva do contribuinte, sob o ponto de vista substancial e a análise mais estrutural do princípio, foi posta pela Constituição em termos de levar em conta o seu patrimônio, os seus rendimentos ou a sua atividade econômica. Temos, portanto, nestes três critérios, a identificação, a revelação dos fatores de aferição dessa capacidade contributiva. O princípio geral da isonomia, disciplinado no art. 5º, I, da Constituição Federal, está intimamente ligado com o princípio da igualdade tributária, expresso no art. 150, II, do mesmo Texto Legal. A capacidade contributiva é entendida como a mensuração do que cada indivíduo pode contribuir para a sociedade, levando-se em conta a sua riqueza e o ônus econômico de cada tributo. Desse modo, quando o Texto Constitucional, ao dispor sobre a igualdade, está vedando as desigualdades, ou seja, não há que se fazer distinções entre indivíduos que se encontrem em situações equivalentes. Assim sendo as desigualdades sócio-econômicas devem se compatibilizar com as exigências da igualdade fiscal, pois somente dessa forma ter-se-á a tão sonhada justiça fiscal.

REGINA HELENA COSTA(11) divide a capacidade contributiva em subjetiva e objetiva. A primeira diz-se quando estão consideradas as pessoas, é a chamada capacidade econômica real, desta forma o sujeito é individualizado na medida das possibilidades econômicas. Neste plano está delineado a concretude da capacidade contributiva, o sujeito está apto para absorver a carga tributária. Para que a progressividade não atinja níveis de confisco ou de cerceamento de outros direitos constitucionais, inicialmente, a capacidade contributiva atua como critério de graduação de impostos e com limite da tributação permitindo a manutenção do "mínimo vital". Na segunda espécie, o legislador aponta os eventos que demonstram aptidão para concorrer às despesas públicas, levando-se em consideração "manifestações objetivas da pessoa", numa manifestação de riqueza.

Para GERALDO ATALIBA:

A capacidade é um conceito que já foi juridicizado e cuja definição e reconhecimento não são difíceis nos dias que correm. De toda a maneira, a circunstância de o Texto Constitucional tê-lo consagrado de modo explícito (art. 145, §1º), obriga o jurista a reconhecer-lhe um determinado conteúdo, sentido e alcance. É a expressão tributária (quanto à espécie imposto) das exigências do princípio geral da isonomia, consagrado no art.5º, caput e seu inciso I.

(...)

O princípio da capacidade contributiva consagrado pelo Direito Brasileiro, está contido "nas dobras do princípio da isonomia" (PAULO DE BARROS CARVALHO). É a aplicação, no setor da tributação, da igualdade de tratamento que o Estado deve aos cidadãos, conforme o art. 150, II, da CF.

(...)

Traduz-se na exigência de que a tributação seja modulada de modo a adaptar-se à riqueza dos contribuintes. Implica que cada lei tributária tenha por efeito atingir manifestações, ou aspectos dessa riqueza, sem destruir sua base criadora. O sistema tributário e cada imposto há de adequar-se à "capacidade econômica" dos contribuintes.

(...)(12)

Denota-se que o conceito de capacidade contributiva atua em dois planos. O primeiro deles é o referente ao conteúdo econômico do fato tributável e se exprime na idéia de que só pode incidir tributo sobre riqueza. O segundo plano relaciona-se com o caráter pessoal dos tributos, mas que determina que se leve em conta a situação econômica pessoal do contribuinte ao exigir-lhe a prestação fiscal.

Para JOSÉ MAURÍCIO CONTI a capacidade contributiva pode ser vista de dois ângulos, sendo um estrutural e outro funcional:

O primeiro deles é aquele segundo o qual a capacidade contributiva é uma aptidão para suportar o ônus tributário, a capacidade de arcar com a despesa decorrente do pagamento de determinado tributo.

(...)

O segundo é aquele pelo qual vê-se a capacidade contributiva como critério destinado a diferenciar pessoas, de modo a fazer com que se possa identificar quem são os iguais, sob o aspecto do Direito Tributário, e quem são os desiguais, e em que medida e montante se desigualam, afim de que se possa aplicar o princípio da igualdade como o justo tratamento a cada um deles. (13)

A capacidade contributiva está vinculada a uma relação jurídica de subordinação existente entre o Fisco e o contribuinte. Ao Fisco, sujeito ativo nesta relação, compete exigir o cumprimento da obrigação tributária. Neste caso são as pessoas de direito público, investidas de competência tributária para criar tributos, direito este assegurado constitucionalmente.

Importante ressaltar a diferença entre a capacidade econômica e contributiva. A capacidade econômica é uma aptidão para suportar o ônus tributário, o que denota uma capacidade relacionada com a área financeira, pois basta dispor de alguma riqueza ou de meios para obtê-la, podendo esta riqueza ser expressada na forma de renda ou patrimônio, já a capacidade contributiva está voltada para a subordinação do sujeito passivo em relação ao sujeito ativo da obrigação tributária, porquanto relacionada diretamente ao princípio da legalidade (à CF e leis infraconstitucionais). Por fim a capacidade econômica está inserida na capacidade contributiva, mas o contrário nem sempre ocorre.

ELIZABETH NAZAR CARRAZZA, sustentado posição pouco cultuada pela doutrina, profere:

O princípio da capacidade contributiva só se aplica aos impostos, por expressa disposição constitucional. E não poderia ser de outra forma, já que somente estes tributos incidem sobre fatos do mundo econômico, independentes de qualquer atuação estatal. São fatos do mundo fenomênico sujeitos às leis de mercado e regidos pelo Direito Privado.

(...)

Ademais, o princípio da capacidade contributiva não atua sozinho. Sofre retrações e ampliações em razão da incidência de outros princípios constitucionais. O da igualdade tributária (art. 150, II, da CF), do qual é uma de suas manifestações, não é o único relevante à sua configuração constitucional. (14)

2.3 PRINCÍPIO DA PROGRESSIVIDADE

Diversos parâmetros podem ser adotados pelo legislador afim de buscar a justiça fiscal, sempre como forma de atender ao princípio da igualdade.

Assim, como bem preceitua ALIOMAR BALEEIRO:

(...) a discriminação é possível e constitucional se visa a restabelecer o princípio da igualdade, compensando desníveis da capacidade econômica. É o problema que, na prática, os legisladores procuram resolver pela isenção do mínimo de existência, pela discriminação dos rendimentos segundo sua origem (trabalho e capital ou ambos), pela aplicação de tarifas progressivas etc. (15)

Vê-se, portanto, que a tributação progressiva é uma das formas de se perseguir a justiça fiscal. A progressividade pode ser entendida como uma forma de estruturação dos impostos em que as alíquotas aumentam à medida que aumenta também a base imponível(16), ou seja, na proporção em que a riqueza quantificável associada ao fato gerador é incrementada. A progressividade em nosso sistema é imperativa, pois decorre do princípio da capacidade contributiva. Porém, esta não é a única forma de se estabelecer a discriminação entre contribuintes.

Com efeito, a tributação poderá variar menos do que proporcionalmente ao aumento da renda, de modo que a relação entre o quantum da exação e o montante da riqueza tenda a diminuir. Neste caso reputa-se regressiva a tributação. Por outro lado, diz-se proporcional a tributação quando a referida relação permanece constante. Na tributação progressiva, por sua vez, a relação é crescente.

A validade da tributação progressiva, quando considerada em seu aspecto econômico, é discutível. Há quem diga que produz efeitos negativos sobre o investimento e o emprego, na medida em que desistimula o trabalho, o empreendimento e a acumulação de riquezas, elementos necessários ao desenvolvimento de um país. Outros ressaltam seu caráter redistributivo, o qual teria justamente o condão de amenizar as desigualdades sociais, gerando um desenvolvimento mais equilibrado e menos excludente.

Cabe à Ciência Econômica estabelecer o sistema que melhor possa assegurar uma justa repartição dos encargos públicos, e se a Ciência Econômica entende que tal resultado pode ser melhor obtido com um imposto progressivo do que com um imposto proporcional, o sistema fiscal - para ser mais adequado ao princípio supremo da igualdade - deverá compreender também impostos com alíquota progressiva.

GERALDO ATALIBA assim discorre acerca do tema:

A progressividade dos impostos, como já foi mencionado anteriormente, consiste no modo de o legislador estruturá-los, aumentando as alíquotas à medida que aumenta a base imponível. Isto é universal e parece - aos olhos de uma política tributária baseada nas melhores elaborações de ciência das finanças - uma excelente maneira de realizar o princípio da capacidade contributiva informador dos impostos (art. 150, parágrafo 1º, da CF), como o demonstra Fritz Neumark (Princípios de la Imosición, p. 218).

É predominante, entre os doutrinadores, a convicção de que não há imposto neutro. Não é possível engendrar um imposto cuja aplicação não altere ou modifique, de algum modo, a situação econômica geral e a individual dos envolvidos direta ou indiretamente nos fatos imponíveis. Do recolhimento de imposto sempre resultam modificações nas posições relativas dos atingidos. A neutralidade dos impostos foi postulação teórica que a realidade jamais confirmou: seja a neutralidade dos sistemas, seja a de impostos isoladamente considerados. Daí a validade da afirmação de que todo imposto ou é progressivo, ou regressivo. Dessa inexorabilidade não se pode fugir.

(...)

No Brasil, hoje - diante da Constituição de 1988, fixando tão nítidas diretrizes sociais - todos os impostos devem ser sempre progressivos. Não há outro modo de se evitar ofensa ao espírito da Constituição; não há maneira diversa de se realizarem os desígnios postos nos seus princípios e expressos no enunciado de inúmeros de seus preceitos.

(...)

Conforme sua natureza e características - no contexto de cada sistema tributário - alguns impostos são mais adequadamente passíveis de tratamento progressivo e outros menos. De toda maneira, como todos os impostos, sem nenhuma exceção, necessariamente são baseados no princípio da capacidade contributiva, todos são passíveis de tratamento progressivo. No Brasil, mais intensamente do que alhures, dado que a Constituição põe especial ênfase na necessidade de tratamento desigual às situações desiguais, na medida dessa desigualdade (art. 150, II), além de propor normativamente serem objetivos fundamentais da República, o "construir uma sociedade... justa e solidária" (art. 3º, III). (17)

HUGO DE BRITO MACHADO(18) afirma que a progressividade pode ser considerada em relação ao sistema tributário, em sua totalidade ou em relação a um tributo isolado. Esclarece também que há uma relação matemática crescente, ou decrescente, conforme o vulto da coisa ou fato sujeito ao gravame fiscal. Destarte regressivas são aquelas que diminuem quando diminui a base de cálculo do tributo, e progressivas são aquelas alíquotas que crescem quando cresce a base de cálculo. É importante notar que a progressividade verifica-se sempre em relação ao mesmo contribuinte, e ao mesmo fato tributável. Consubstancia-se pela aplicação, no cálculo do imposto a ser pago por um mesmo contribuinte, de várias alíquotas, crescentes na medida em que aumenta o fato tributável, ou base de cálculo do imposto.

No Brasil, juristas estão todos de acordo em torno do conceito de progressividade. Em artigo sobre o referido tema, o brilhante jurista acima referido, cita autores nacionais e internacionais dando cada um o seu conceito:

Para o clássico De Plácido e Silva a progressividade caracteriza-se "pelo aumento crescente da tarifa ou dos elementos, que servem de base à verificação do imposto, em razão do aumento da quota ou da riqueza, em que vai incidir."; Rubens Gomes de Souza assevera: "Progressividade são impostos cuja alíquota é fixada na lei em porcentagem variável conforme o valor da matéria tributável."; Alberto Deodato preleciona: "O imposto progressivo é aquele que exige uma alíquota maior à medida que o valor tributável é mais considerável."; Cláudio Martins classifica os impostos em proporcionais e progressivos, e ensina que nestes últimos "a alíquota varia progressivamente, à medida em que aumenta a base imponível."; Regina Helena Costa ensina que "um imposto é progressivo quando a alíquota se eleva à medida em que aumenta a quantidade gravada."; Para Ricardo Lobo Torres, "a progressividade significa que o imposto deve ser cobrado por alíquotas maiores na medida em que alargar a base de cálculo."; Mizabel Derzi e Sacha Calmon Navarro Coelho ensinam: "Por progressividade entende-se a majoração da alíquota à medida que cresce o valor da matéria tributável. Não é incompatível com o princípio da igualdade e da proporcionalidade."(19)

No estrangeiro, segundo o mesmo artigo de HUGO DE BRITO MACHADO, também não há qualquer divergência em torno do conceito de progressividade:

Em Portugal, Soares Martínez, depois de se reportar ao imposto proporcional, no qual a alíquota é invariável, ensina que "na acutualidade, muitas taxas de impostos são também variáveis, geralmente progressivas, aumentando ao ritmo dos acréscimos da matéria coletável". Nuno de Sá Gomes, ilustre Professor da Faculdade de Direito de Lisboa, também ensina que o imposto é progressivo "quando a taxa se eleva à medida em que aumenta a matéria colectável". Souza Franco, na mesma linha, assevera que nos impostos progressivos, o sacrifício é tanto mais elevado em termos percentuais quanto maior é o rendimento disponível". E destaca a origem da progressividade, esclarecendo: "Esta forma de tributação apareceu legada a intenções sociais de maior igualdade e, apesar de se encontrar perfeitamente enquadrada em sistemas econômicos capitalistas, convirá recordar a ênfase que lhe é dado no 'Manifesto do Partido Comunista' de Karl Marx e Friedrich Engels."; Na Espanha, Ferreiro Lapatza ensina que "son alíquotas progressivas las que aumentam al aumentar la base imponible de acuerdo com los grados fijados por la Ley."; Na Argentina, prelaciona Dino Jarach: "Se denominam progressivos a los impuestos establecidos com una alícuota creciente del monto imponible y regressivos aquellos cuya alícuota es descresciente a medida que crece el monto imponible."; No Uruguai, o Professor Valdés Costa doutrina com propriedade e clareza: "Progressivo es aquel en que la relación de cuantía del impuesto com respecto al valor de la riqueza gravada aumenta a medida que aumenta el valor de esta."; Na Colômbia, também é assim. Quem o diz é Ramirez Cardona: "El tipo progressivo consiste em fixar alícuotas o porcentajes distintos y crescientes, sobre la base imponible a medida que esta aumenta sobre las dosis iniciales. De esta manera, la tarifa aumenta com el aumento de la base imponible."; Nos Estados Unidos, Gifis assevera em seu conhecido dicionário jurídico: "Progressive Tax - a tax in wich rate increases as the amounth subject to tax increases."(20)

Como apresentado acima, afirma-se que a principal função da progressividade é a redistribuição da riqueza. Com o tributo progressivo, o que tem mais paga não apenas proporcionalmente mais, porém mais do que isto, paga progressivamente mais.

Na progressividade, a relação entre o tributo pago e a capacidade contributiva aumenta com o nível da renda, em que o percentual do imposto cresce à medida que a base de cálculo do imposto. Os que defendem a tributação progressiva, alegam que é mecanismo indispensável para se atingir a Justiça Fiscal, atuando como instrumento de realização da capacidade econômica e da igualdade tributária. O princípio da progressividade, é sem dúvida o princípio que causa maior polêmica, não só falando especificamente do IPTU como dos demais impostos, dividindo a opinião da maioria dos juristas.

2.3.1 Fiscalidade e Extrafiscalidade

Na fiscalidade a cobrança do gravame visa, além da arrecadação dos recursos financeiros para a mantença dos encargos públicos, a uma política fiscal equitativa, atendendo primordialmente o princípio constitucional da capacidade contributiva, como já tratado anteriormente.

PAULO DE BARROS CARVALHO(21) dita: "Fala-se, assim em fiscalidade sempre que a organização jurídica do tributo denuncie que os objetivos que presidiram sua instituição, ou que governam certos aspectos da sua estrutura, estejam voltados ao fim exclusivo de abastecer os cofres públicos, sem que outros interesses - sociais, políticos ou econômicos - interfiram no direcionamento da atividade impositiva."

O tributo, por outro lado, também poderá se caracterizar como extrafiscal quando sua cobrança não se destinar apenas à arrecadação de recursos financeiros, a qual, inclusive, poderá ser excluída. É uma forma de intervenção do Estado, devido ao seu poder impositivo, no controle da economia.

RUY BARBOSA NOGUEIRA afirma que:

"... é, pois, no campo da receita, que o Estado transforma e moderniza seus métodos de ingerência. O imposto deixa de ser conceituado como exclusivamente destinado a cobrir as necessidades do Estado. É também, conforme o caso e o poder tributante, utilizado como instrumento de intervenção e regulamentação de atividades. É o fenômeno que hoje se agiganta com a natureza extrafiscal do imposto." (22)

O Estado, no exercício de sua soberania, impõe sobre as pessoas e as relações econômicas a tributação, que se exterioriza como soberania fiscal, e a regulamentação (soberania regulatória). Tanto o poder de tributar como o de regular são atribuídos constitucionalmente a cada ente político.

Mais uma vez PAULO DE BARROS CARVALHO se posiciona:

Consistindo a extrafiscalidade no emprego de fórmulas jurídico-tributárias para a obtenção de metas que prevalecem sobre os fins simplesmente arrecadatórios de recursos monetários, o regime que há de dirigir tal atividade não poderia deixar de ser aquele próprio das exações tributárias. Significa, portanto, que, ao construir suas pretensões extrafiscais, deverá o legislador pautar-se, inteiramente, dentro dos parâmetros constitucionais, observando as limitações de sua competência impositiva e os princípios superiores que regem a matéria, assim os expressos que os implícitos.(23)

O Município, respeitando os parâmetros da competências que lhe foram constitucionalmente atribuídas, dada a sua autonomia e o interesse público, pode regular, através de lei, o desenvolvimento urbano, assegurando um adequado equilíbrio da concentração de atividades, do uso e ocupação do solo, combatendo a especulação imobiliária, definindo, portanto, o crescimento ordenado da cidade.

Esclarecendo o assunto, VALÉRIA FURLAN aduz:

Assim, embora coexistam na tributação via impostos finalidades fiscais e extrafiscais, é cabível referida distinção, uma vez que sempre há um objetivo preponderante sobre o outro. Essa classificação, ainda que demasiadamente ampla, serve para ressaltar que nos impostos ditos fiscais busca-se apenas abastecer os cofres públicos com o dinheiro proveniente de sua arrecadação. Sobressai, aqui, o princípio da capacidade contributiva, o qual deverá ser rigorosamente observado.

Nos impostos extrafiscais quer-se atender prioritariamente a quaisquer outros fins, menos - ainda que este se verifique - a arrecadação do dinheiro público. Nestes casos, muito embora possa vir a ser quase sempre despiciendo o respeito ao princípio da capacidade contributiva, especificadamente, há, por outro lado, de ser sempre e necessariamente acatado o princípio geral da isonomia.

Sintetizando essas idéias, temos que a progressividade fiscal e a progressividade extrafiscal dos impostos coexistem, havendo apenas preponderância de uma sobre a outra, conforme o caso. Tratando-se, no entanto, de progressividade extrafiscal - portanto, onde os fins extrafiscais predominam sobre os meramente ficais -, torna-se prescindível o respeito ao princípio da capacidade contributiva.

(...)

Deveras, por meio da tributação extrafiscal tornar-se possível o equilíbrio da economia nacional e, concomitantemente, proporcionar a igualdade entre as diversas regiões do país, mediante, por exemplo, a concessão de incentivos regionais (progressividade favorcedora).(24)

3 ESTRUTURA DA NORMA JURÍDICA TRIBUTÁRIA DA INCIDÊNCIA DO IPTU

Em qualquer norma jurídica há uma estrutura de hipótese de incidência com a sua respctiva conseqüência. Na hipótese há a prescrição de um fato e este fato é prescrito mediante três critérios, segundo Paulo de Barros Carvalho, ou quatro aspectos, segundo Geraldo Ataliba.

Acerca desse tema, autor de obra sobre o tema, GERALDO ATALIBA define a hipótese de incidência tributária como:

A expressão de uma vontade legal, que qualifica um fato qualquer, abstratamente, formulando uma descrição antecipada (conceito legal), genérica e hipotética (...). É a descrição legislativa (necessariamente hipotética) de um fato a cuja ocorrência in concretu a lei atribui a força jurídica de determinar o nascimento da obrigação tributária.(25)

Já PAULO DE BARROS CARVALHO, acerca da hipótese e conseqüência da norma, assim elucida:

Os termos hipótese e conseqüência representam, na norma jurídica, a mesma função da "prótase" e da "apódose" na composição juízo hipotético, segundo os ensinamentos da Lógica. A "prótase", designaremos de suposto ou hipótese, que pode ser conceituada como o conjunto de critérios para a identificação de fato que, acontecido, determina a incidência de certa conseqüência imputada à realização do fato previsto na "prótase". (26)

3.1 SEGUNDO PAULO DE BARROS CARVALHO

3.1.1 Critérios da Hipótese: material, espacial e temporal

Segundo Paulo de Barros Carvalho, os critérios material, espacial e temporal.

O critério material, consubstanciando-se na essência da hipótese, é o principal deles. Redunda em uma pessoa ser proprietária, possuidora ou enfiteuta de um imóvel. É um comportamento que se exprime por um verbo mais um complemento e que deve ocorrer em um certo lugar e num determinado momento, é sempre um comportamento de pessoas (físicas ou jurídicas); comportamento este que deverá de estar delimitado por condições espaciais e temporais, para que o perfil típico esteja perfeito e acabado, como descrição normativa de um fato. (27)

A conseqüência é a definição da relação jurídica que nasce quando ocorre na realidade o fato prescrito na norma jurídica (regra-matriz) de cada tributo. Na conseqüência há uma relação jurídica e segundo o autor acima, possui os critérios pessoal e quantitativo.(28)

No critério espacial, há referência aos locais em que o fato gerador deve ocorrer, ou seja, se caracteriza pelo local onde é devida a prestação tributária. A hipótese pode ser em relação a determinado lugar, a áreas específicas ou onde todo e qualquer fato, que suceda sob o manto da vigência territorial da lei instituidora. No caso do IPTU, a descrição não fixa lugares exclusivos, antes, prevê áreas, regiões, dentro das quais, pode efetivar o evento. São alcançados somente os bens situados nos limites interiores do perímetro urbano do Município.

"Compreende-se o critério temporal como o grupo de indicações, contidas no suposto da regra, e que nos oferecem elementos para saber, com exatidão, em que preciso instante acontece o fato descrito, passando a existir o liame jurídico que amarra devedor e credor, em função do objeto - pagamento de certa prestação pecuniária".(29) É determinado pelo momento da concretização da obrigação.

3.1.2 Critério Pessoal

Na relação jurídica tributária, de um lado está sujeito passivo, com um dever jurídico voltado para uma prestação, no dizer de RUBENS GOMES DE SOUZA(30), "é a pessoa obrigada a prestação que constitui o objeto da obrigação do direito ativo tem o direito de exigir" ; do outro, o sujeito ativo, com um direito voltado para a mesma prestação. De acordo com o direito positivo, os sujeitos ativos da obrigação tributária sempre são as pessoas de direito público, aquelas investidas de capacidade política. Esta prestação que une os dois sujeitos, tem por objeto uma quantia em dinheiro. O critério pessoal preocupa-se com os dois pólos (ativo e passivo) da relação jurídica tributária.

Na norma tributária está explicitado quem possui o direito de exigir a prestação, quem possui a competência tributária ou quem recebeu a capacidade tributária para arrecadar o tributo. A competência tributária é determinada pela Constituição Federal e é indelegável; já a capacidade tributária ativa pode ser delegada, por quem tenha a competência tributária, para outras pessoas jurídicas, por exemplo, as Contribuições Especiais sobre atividades profissionais.

3.1.3 Critério Quantitativo

No critério quantitativo encontram-se a base de cálculo e a alíquota. O critério quantitativo preocupa-se com a prestação, que é interesse tanto do sujeito ativo quanto do sujeito passivo. PAULO DE BARROS CARVALHO(31), define o critério quantitativo como sendo "o grupo de notícias informativas que o intérprete obtém da leitura atenta dos textos legais, e que lhe faz possível precisar, com segurança, a exata quantia devida a título de tributo (...)".

A base de cálculo, ao lado da hipótese de incidência, é indispensável para identificação de um tributo, sendo inconstitucional um tributo sem base de cálculo. "(...) a base de cálculo é a grandeza instituída na conseqüência da regra-matriz tributária, e que se destina, primordialmente, a dimensionar a intensidade do comportamento inserto no núcleo do fato jurídico, para que, combinando-se à alíquota, seja determinado o valor da prestação pecuniária."(32) As bases de cálculo podem ser normativas ou fácticas.

Para PAULO DE BARROS CARVALHO(33), a base de cálculo possui três funções:

A primeira função é medir as proporções reais do fato. "Quando se fala em anunciar a grandeza efetiva do acontecimento, significa a captação de aspectos inerentes à conduta ou ao objeto da conduta que se aloja no miolo da conjuntura do mundo físico. E o legislador o faz apanhando as manifestações exteriores que pode observar e que, a seu juízo, servem de índices avaliativos: (...)."(34)

A segunda função é compor a específica determinação da dívida. Para a estipulação da importância correspondente ao tributo, é necessário que haja a escolha de uma perspectiva dimensível, unindo-se a ela um fator em que aparece o quantum da prestação que pode ser exigido pelo sujeito ativo.(35)

A terceira função é confirmar, infirmar ou afirmar o verdadeiro critério material da hipótese tributária.

PAULO DE BARROS CARVALHO esclarece:

A grandeza haverá de ser mensuradora adequada da materialidade do evento, constituindo-se, obrigatoriamente de uma característica peculiar ao fato jurídico tributário. Eis a base de cálculo, na sua função comparativa, confirmando, infirmando ou afirmando o verdadeiro critério material da hipótese tributária. Confirmando, toda vez que houver perfeita sintonia entre o padrão de medida e o núcleo do fato dimensionado. Infirmando, quando for manifesta a incompatibilidade entre a grandeza eleita e o acontecimento que o legislador declara como a medula da previsão fáctica. Por fim, afirmando, na eventualidade de ser obscura a formulação legal, prevalecendo, então, como critério material da hipótese, a ação-tipo que está sendo avaliada.(36)

A alíquota tem meramente uma função objetiva, ou seja, permitir o cálculo do tributo; "congregada à base de cálculo, dá a compostura numérica da dívida, produzindo o valor que pode ser exigido pelo sujeito ativo, em cumprimento da obrigação que nascera pelo acontecimento do fato típico." Ou seja, "componente aritmético para a determinação da quantia que será objeto da prestação tributária."(37)

A alíquota pode assumir duas feições: um valor monetário fixo, ou variável em função de escalas progressivas da base de cálculo e em forma de fração. Aqui ela poderá ser proporcional variável, proporcional regressiva ou proporcional progressiva.(38)

3.2 SEGUNDO GERALDO ATALIBA:

Para o autor acima, a hipótese de incidência, é mera previsão legal, é a descrição legal de um fato, vale dizer, é a sua formulação hipotética, prévia e genérica, prevista em lei e dirige-se ao estado de um fato.

GERALDO ATALIBA(39), na hipótese de incidência do tributo, entende que estão descritos o aspecto material, isto é, a descrição do fato (fato imponível) e a "base imponível" como perspectiva dimensível do fato; o aspecto temporal, o qual relaciona-se ao momento do surgimento da obrigação tributária; o aspecto espacial, relativo à vigência no espaço territorial da norma tributária; e, por fim, o aspecto pessoal, assim entendido aquele decorrente da descrição, na Constituição, ainda que implícita, do "destinatário constitucional tributário", ou seja, além deste, a descrição dos sujeitos da relação jurídica tributária.

Na conseqüência tributária (agora denominada mandamento), o autor acima coloca apenas um elemento quantificador da obrigação, a alíquota definida em lei.

3.3 INCIDÊNCIA DA NORMA TRIBUTÁRIA NO IPTU

A estrutura mais adotada e predominante na doutrina é a formulada por Paulo de Barros Carvalho. A partir desta estrutura podem ser identificados os dados essenciais de um tributo sendo aplicável a qualquer tributo. Analisamos agora o tributo objeto desta monografia, de acordo com esta estrutura.

Na hipótese de incidência do IPTU, o critério material consiste no comportamento pessoal que se exprime por um verbo mais um complemento, ou seja "ser proprietário de um imóvel"; O critério espacial consubstancia-se na localização em zona urbana. O critério temporal vai compreender a data definida em lei como sendo o momento do nascimento da obrigação tributária.

Nesse sentido, BARRETO(40) aduz que, "ainda quando a lei é silente, da análise dos dispositivos que integram a legislação específica, é de inferir a ocorrência do fato gerador em 1º de janeiro."

Nesta estrutura, verifica-se que na conseqüência tributária, com relação ao critério pessoal, o sujeito ativo seria a Prefeitura Municipal. Já o sujeito passivo seria o proprietário do imóvel. Em relação ao critério quantitativo, a base de cálculo de tal tributo consiste no valor venal do imóvel e a sua alíquota é aquela estabelecida em lei.

4 COMPETÊNCIA CONSTITUCIONAL TRIBUTÁRIA E O ITPU

4.1 AUTONOMIA CONSTITUCIONAL DOS MUNICÍPIOS

Ao definir as competências dos Municípios no campo tributário, assim quedou vertido o art. 156 da Carta Política:

Art. 156. Compete aos Municípios instituir impostos sobre:

I - a propriedade predial e territorial urbana;

(...)

§ 1º. O imposto previsto no inciso I poderá ser progressivo, nos termos de lei municipal, de forma a assegurar o cumprimento da função social da propriedade.

As normas constitucionais concernentes ao fenômeno da tributação têm, a exemplo daquela acima transcrita, natureza de regramentos definidores das competências legislativas das pessoas jurídicas de direito público interno integrantes da República Federativa do Brasil. Neste sentido, restaram postas na Carta Constitucional limitações ao poder de tributar e, ademais, as competências da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, para instituir e cobrar tributos.

Não se pode olvidar, na análise das competências constitucionalmente estabelecidas, principalmente no que atine àquelas afetas aos municípios, o preceito normativo albergado no art. 30, item III, da Carta Magna:

Art. 30. Compete aos Municípios:

III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei.

A Constituição Federal dotou a União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal de autonomia política e financeira, esta última através do exercício da atividade tributária.

ELIZABETH NAZAR CARRAZZA(41) adverte que os próprios Estados-membros são obrigados a respeitar a autonomia e auto-organização dos Municípios localizados em seus territórios. "O município, em suma, é pessoa política, dotada de ampla autonomia. Autogoverna-se mediante leis e autoridades próprias, obedecendo apenas aos ditames da Constituição da República."

Importante o escólio de ANNA CÂNDIDA DA CUNHA FERRAZ:

"A divisão territorial do poder, no âmbito interno do estados, é imposta pela Constituição da República. São os estados obrigados a organizarem-se em municípios que recebem, do próprio texto federal, status de ente autônomo integrante da organização político-administrativa da República Federativa do Brasil (art. 18).

O tratamento constitucional federal dispensado à organização municipal é abrangente e minucioso. Imprime a CF não apenas rumo a ser seguido pelos entes municipais como também fixa-lhes a estrutura de poder...". (42)

No capítulo que trata do Sistema Tributário, o constituinte exauriu todas as possibilidades de atribuição de competência, de modo que não fossem avançadas aquelas outorgadas para cada ente tributante da Federação. Nisso não foi diferente ao delinear o campo de autuação do poder de tributar outorgado aos Municípios, dando ensejo a autonomia dos Municípios de se autogovernarem através de leis próprias sem que se desvencilhassem dos ditames constitucionais.

Com a outorga de competência peculiares a União, aos Estados, aos Municípios e ao Distrito Federal, com relação ao poder de tributar, evidencia-se que, por um lado é defeso a competência privativa para criar impostos (desde que em consonância com a Lei Maior), por outro, caso essa faculdade não se exteriorize, não poderá outra pessoa política, não revestida de poderes fazê-lo, por mais necessário que o seja, exceção ao art. 154, II, CF.

JOSÉ SOUTO MAIOR BORGES afirma:

Dantes como hoje, o tributo é um instrumento da autonomia municipal. Se a autonomia municipal é um princípio - dos mais eminentes - deverá informar toda a interpretação constitucional, do mesmo modo como operam todos os princípios constitucionais. Deve projetar os seus efeitos ao longo das normas constitucionais com ela direta ou indiretamente relacionadas. O todo normativo, a unidade que expressa a forma de sistema tem alicerces fundamentais. (43)

Jurista acima nominado diz ainda:

Dentre as características da autonomia municipal a serem privilegiadas inclui-se a de que as normas para a sua efetivação são incompatíveis com o condicionamento prévio à legislação alheia, mormente no plano tributário. Ora, se o Município tem uma competência tributária privativa, da qual uma das manifestações é o IPTU, este não poderá ter o seu exercício condicionado à legalidade tributária alheia. Privativo é o regime constitucional de quem está só e não concorre com ninguém na estruturação de seus tributos. Autônomo, como revela admiravelmente a sua etimologia, é o regime de quem se governa pela sua própria legalidade e não se rege consequentemente pela legalidade de outrem.(44)

A autonomia do município é um princípio constitucional cuja importância ressalta ao exame mais superficial pela só circunstância de tipificar e especificar o sistema constitucional brasileiro.

4.2 ASPECTOS HISTÓRICOS DO IPTU

O IPTU começou a ser cobrado sob a denominação de "décima urbana" em 1808 e estendeu-se até 1873, quando então, passou a ser chamado de imposto sobre prédios e em 1881 como imposto predial. Nesta fase, não só compreendia os prédios ocupados pelos reais proprietários como também pelos locatários.

Em 1891 a CF determinou que a competência dos impostos sobre a propriedade urbana e rural seria dos Estados-membros e a Carta Magna de 1934 alterou a competência, que foi desmembrado entre os Estados e Municípios.

Aos Estados coube a competência do Imposto Territorial Rural, que mais tarde passou para a União, através de emenda constitucional, que acabou motivando a questão versada sobre a reforma agrária, para melhor aproveitamento do solo rural, e aos Municípios o Imposto Predial Territorial Urbano. Por fim, com o advento das Constituições posteriores passou a ser denominado IPTU, sendo hoje regulado pelo art. 156, I, da CF/88:

Art. 156 - Compete aos Municípios instituir imposto sobre:

I - propriedade predial e territorial urbana; e,

(...)

O imposto sobre a Propriedade Predial Territorial Urbana é um dos principais tributos da competência municipal, para efeito de arrecadação. Através deste imposto, o Município instrumentaliza sua política fiscal e extrafiscal. Portanto, o objeto do Estado não é apenas arrecadatório; atua também como instrumento de intervenção e regulamentação de atividades.

5 PROGRESSIVIDADE DO IPTU

5.1 A PROGRESSIVIDADE FISCAL

KIOSHI HARADA(45) explica com precisão que no parágrafo 1º do art. 145 da CF, conforme o qual "sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte" a progressividade de natureza fiscal está prevista, genericamente. Destarte, "graduar segundo a capacidade contributiva de cada um significa instituir imposto progressivo, e não imposto proporcional, onde a alíquota é uniformemente aplicada para as diferentes bases de cálculo."

O autor acima nominado profere:

Essa previsão constitucional genérica possibilita ao município a instituição de IPTU progressivo, em função da capacidade econômica do contribuinte (capacidade contributiva), com a finalidade de aumentar a receita tributária, dentro do salutar princípio da isonomia jurídica (arts. 5º e 150, II, da CF), no sentido de justiça tributária. Essa tributação progressiva, entretanto - e isso é de suprema importância - só pode circunscrever-se à modalidade fundada no valor venal do imóvel, sendo descabíveis as demais modalidades.

É que somente o valor venal do imóvel espelha, objetivamente, a capacidade contributiva de seu proprietário, que outra coisa não é senão o critério da valoração do princípio da isonomia, na feliz expressão de HUGO DE BRITO MACHADO (Os Princípios Jurídicos da Tributação na Constituição de 1988, Ed. RT, pp. 55/56).(46)

Ainda a respeito:

Assim, a progressividade não pode fundar-se no fator espacial (localização do imóvel), na destinação do imóvel, no gabarito das construções, na existência de equipamentos urbanos, etc., a menos que, obviamente, tais elementos constituam fatores de elevação do valor venal do imóvel tributando. A adoção de qualquer outro parâmetro que não espelhe a capacidade contributiva do sujeito passivo descaracteriza a progressividade de natureza fiscal, permitida pelo parágrafo 1º do art. 145 da CF. Por isso afirmamos: Se desprezada a capacidade contributiva, a progressividade do imposto assumirá caráter extrafiscal.(47)

Alguns juristas entendem que o valor venal não é suficiente para auferir a capacidade contributiva de seu proprietário, havendo necessidade de conjugar outros elementos. Trata-se, na verdade, de um equívoco. AIRES FERNANDINO BARRETO(48) aponta os seguintes critérios como possíveis, em tese: o tempo, o espaço, o valor, a superfície, a destinação do imóvel, os equipamentos urbanos, o gabarito ou número de pavimentos, ou a combinação de dois ou mais destes critérios.

Há que reconhecer, todavia, que, diante do princípio constitucional da capacidade contributiva, o imposto deverá incidir sobre a riqueza, pois só ela poderá servir de lastro à tributação. Com relação ao patrimônio, ou renda acumulada, a riqueza se mede pelo valor: é este que determina a possibilidade econômica de se pagar a exação. Assim, o único critério aceitável do ponto de vista do referido princípio é o valor da referida propriedade imobiliária. Todos os demais podem até se refletir neste valor, mas não poderão ser diretamente considerados para a determinação do quantum debeartur.

A esse respeito é a seguinte determinação de ALCIDES JORGE COSTA:

A progressividade prevista no art. 156, parágrafo 1º, deve relacionar-se com o valor do imóvel. Tamanho da propriedade, infra-estrutura que a serve, são fatores determinantes do valor, de modo que considerá-los em apartado para regular a progressividade equivaleria a instituir um valor irreal apenas para efeitos tributários, não denotativo de capacidade contributiva. (49)

Evidentemente, os demais critérios poderão servir de base à instituição de progressividade extrafiscal, desde que observados os permissivos constitucionais.

Mais uma vez, com propriedade que lhe é peculiar, KIOSHI HARADA dita:

O valor venal é o único elemento objetivo, exteriorizador da capacidade contributiva de seu proprietário, que é o contribuinte do imposto. O preceito constitucional de natureza programática, estatuído no parágrafo 1º do art. 145, não exige e, nem poderia exigir que o legislador ordinário detecte, concretamente, a capacidade contributiva de cada um para ajustar a carga tributária ao perfil de cada um dos milhões de contribuintes. O que a lei não pode é contrariar aquela regra programática que, como qualquer outra da mesma natureza, surte efeito pelo seu aspécto negativo, isto é, não gera direito subjetivo para o contribuinte, no seu aspecto positivo, porém confere-lhe o direito de exigir que o legislador ordinário não pratique atos que a contravenha. (50)

A progressividade fiscal, que leva em conta a capacidade contributiva do sujeito passivo, encontra fundamento nos arts. 145, parágrafo 1º e 150, II, da CF, ou seja, utilizando-se de todos os possíveis critérios que venham a traduzir uma política fiscal equânime. Neste caso, pela aplicação do princípio da igualdade, necessário se faz que o legislador se utilize-se de alíquotas diferentes em função das próprias dessemelhanças dos contribuintes, o que fatalmente conduz ao respeito a referido princípio. Assim o aumento de alíquotas, nada mais fará do que acompanhar a diferenciação da capacidade contributiva aplicando-se o princípio da igualdade.

Por derradeiro, eminente jurista acima citado deixa claro que o IPTU "constitui um único imposto - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana - cujo fato gerador é a propriedade, domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou acessão física, como definido na lei civil, localizado na zona urbana do Município (art. 32 do CTN)." Na progressividade fiscal, apenas e tão-somente o valor venal do imóvel é relevante. Assim não se pode estabelecer tabelas progressivas distintas para imóveis construídos e não construídos, com o objetivo de agravar estes últimos, que pela compressão das faixas de tributação, quer por incremento maior das alíquotas.

5.2 FUNÇÃO SOCIAL NA CONSTITUIÇÃO DE 1988

A necessidade de que a propriedade cumpra sua função social, de há muito defendida por parte da doutrina, ganhou, no Brasil, status constitucional com a carta de 1934, que teve, como se sabe, vida curta, ceifada que foi pelo advento da Constituição de 1937, a "política", mediante a qual Getúlio Vargas implantou o chamado "Estado Novo".

JOSÉ SOUTO MAOIOR BORGES(51), com a acuidade científica que lhe é peculiar, ensina que "a função social não é a de um atributo ou apêndice, que possa vir ou não a agregar-se ao domínio. A CF não prevê alternativas para o exercício do direito de propriedade: com ou sem função social. Propriedade só com função social. A propriedade deverá portanto exercer - sempre - função social. Dito noutros termos: nenhuma propriedade sem função social."

Acrescenta ainda o autor:

Essas assertivas não correspondem a hipóteses descrito-explicativas graciosas, porque desvinculadas dos textos constitucionais. Ao contrário, o seu inventário irá apenas confirmar a sua adequação à ordem constitucional. Assim é que, no art. 5º, incluso nos direitos e garantias fundamentais, está dito: "É garantido o direito de propriedade" (item XXII). Mas, logo a seguir, adverte o texto: "A propriedade atenderá a sua função social" (item XXIII).

Ao disciplinar a tributação, pelos Municípios, da propriedade imobiliária urbana, prescreve o art. 156, parágrafo 1º, que o IPTU poderá ser progressivo, nos termos da lei municipal, de forma a assegurar o cumprimento da função social da propriedade.

(...)

Nos termos do art. 182, parágrafo 2º, a propriedade urbana cumpre a sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor. Para efeitos da política agrícola, fundiária e de reforma agrária, a regência constitucional é a mesma: a função social da propriedade é cumprida quando a propriedade rural atende aos requisitos do art. 186.(52)

Nesta mesma linha de raciocínio, MARCO AURÉLIO GRECO(53) assevera que a Constituição de 1988 é pródiga em dispositivos que se referem à propriedade e à sua função social. No próprio art. 5º, que consagra os direitos e garantias individuais, encontra-se o inc. XXII que garante o direito, enquanto o inc. XXIII prevê que "a propriedade atenderá a sua função social". A referência à "função social" surge ainda, p. ex., no art. 156, parágrafo 1º, no art. 170, no art. 182, no art. 184.

Destarte, renomado jurista acima, esclarece:

Examinando os vários dispositivos, o primeiro comentário a fazer é o de que a palavra "propriedade" é utilizada em dois sentidos absolutamente distintos. Numa primeira acepção, a "propriedade" quer dizer vínculo existente entre o homem e um certo bem, que lhe permite uma série de condutas perante o objeto ou terceiros. "Propriedade", neste sentido, se assemelha à noção de "direito de propriedade", e assim é utilizada, p. ex., no art. 222 da Constituição, que faz menção à "propriedade de empresas jornalísticas" e mais explicitamente no art. 5º, XXII. A segunda acepção do vocábulo "propriedade" é a do próprio bem que vem a ser objeto de certas condutas humanas. Este é o sentido, p. ex., do art. 184 (desapropriação da propriedade territorial rural), em que é nítido que o consitituinte está se referindo ao imóvel em si, e não ao direito de propriedade que, eventualmente poderá tê-lo por objeto.

(...)

O que possui uma função social é, sem dúvida, a propriedade enquanto bem imóvel (sem prejuízo das demais formas de propriedade) e Constituinte busca, exatamente, indicar que estes objetos devem ser direcionados num certo sentido. Preocupa-se, então, o art. 156, parágrafo 1º, em indicar uma diretriz a ser atendida no uso concreto a que será submetido o bem, dentro da gama de condutas permitidas. Em outras palavras, a Constituição, nesse dispositivo, está prestigiando - ou considerando como desejáveis - certos efeitos decorrentes da conduta concreta que poderá reportar-se ao bem, ou seja, os efeitos que melhor adequarem o imóvel ao contexto social em que se encontra, cumprindo, dessa forma, a sua função social. Isto porque a função social de um bem não é algo abstrato e hipoteticamente aferível, em está sujeito a padrões indeterminado e genéricos, mas, ao revés, só é perceptível no caso concreto, em razão das peculiaridades de cada situação, variando, portanto, de local para local.(54)

No caso da progressividade do IPTU, a situação mudou e substancialmente: os efeitos buscados consistem no que preceitua a Constituição, isto é, que a propriedade cumpra sua função social. Esta desmistificação do tributo como mera ferramenta para a geração de recursos para o Estado e para implementação de sua política econômica é de suma importância para a (re)habilitação do fenômeno da tributação junto à sociedade, acostumada, há décadas, a vê-lo, deformadamente, como um instrumento de dominação e espoliação.(55)

O futuro dirá até que ponto esta semente, plantada pelo constituinte de 1988, vingou e se os frutos dela provenientes foram os desejados pela sociedade

5.3 PROGRESSIVIDADE EXTRAFISCAL

Com muita propriedade, RUY BARBOSA NOGUEIRA(56) aduz que "o Estado pode, em benefício da coletividade, regular a atividade econômica, fazendo uso de seu poder de polícia para limitar o exercício da liberdades pelos particulares. Tal poder pode ser exercido, também, por meio da tributação, produzindo efeitos diversos, como fomentar uma determinada atividade ou restringi-la ( e até mesmo impedi-la, se ilícita)." Por outro lado, o Estado também pode, em razão de seu ius imperii, "interferir nas relações econômicas cobrando tributos das pessoas que a ele se submetem, como forma de obter os recursos necessários ao desenvolvimento normal de sua ampla gama de atribuições."

AURÉLIA SAMPERE SCARCIOFFOLO(57), estribada na doutrina dominante, assegura que o imposto em sua função extrafiscal, vem sendo objeto de estudo desde o começo do século, acompanhando seus estudiosos as transformações por que vêm passando os sistemas políticos. Assistimos a uma crescente e constante intervenção do poder público em quase todos os setores da atividade dos particulares, principalmente na esfera econômica. O Estado passa a se utilizar dos impostos não apenas para cobertura de suas despesas de administração, mas também com finalidades de intervir na vida social, de exercer uma pressão sobre os cidadãos para orientar e organizar o desenvolvimento que pretende.

CARLOS ARAÚJO LEONETTI(58), afirma que a Constituição de 1988 inovou, nesta matéria, ao prever o uso da progressividade, em sede de IPTU, em duas situações:

a) em respeito ao princípio da capacidade contributiva, insculpido no art. 145, parágrafo 1º, da Constituição e aplicável, "sempre que possível", aos impostos;

b) para conferir eficácia ao princípio da "função social da propriedade", conforme determina o já citado parágrafo 1º do art. 156, além do art. 182, parágrafo 4º, ambos relativamente ao IPTU.

JOSÉ SOUTO MAIOR BORGES(59), a respeito, esclarece que a progressividade do IPTU é então um instrumento constitucional da função social da propriedade imobiliária urbana. Pois a CF, no art. 156, parágrafo 1º, autoriza os Municípios, observadas as limitações constitucionais do poder de tributar (arts. 150 e 152), a legalmente instituir IPTU progressivo de forma a assegurar a função social da propriedade.

Ainda:

No poder de tributar se inclui o poder de instituir as alíquotas do tributo - progressivas ou não. A previsão expressa, e não apenas implícita, de alíquotas progressivas deve a particular articulação e inter-relação do IPTU com a função social da propriedade. E essa função, muito mais que a simples exigência técnica no art. 156, parágrafo 1º, corresponde a um princípio que, enquanto tal, permeia a exegese da CF toda. Sendo a função social da propriedade um princípio, deverá ser assegurada sempre que compatível com a estrutura dos impostos.(60)

O art. 156, I reza:

Compete aos Municípios instituir impostos sobre:

I - propriedade predial e territorial urbana;

(...)

§ 1º - O imposto previsto no inciso I poderá ser progressivo, nos termos de lei municipal, de forma a assegurar o cumprimento da função social da propriedade.

(...)

Esse dispositivo externa que a hipótese de incidência do IPTU é ser proprietário de imóvel urbano, ou seja, que o imposto incida sobre o direito de propriedade do imóvel urbano. Ressalvando o direito de propriedade, e da vedação do confisco, ambos direitos assegurados pela Lei Maior, existe a condicionante voltada para o atendimento da função social.

Cabe aqui ressaltar que não obstante estar assegurado o direito de propriedade, esta cerceará o proprietário na sua limitação de uso, a fim de adequá-la aos contornos que a sociedade necessita, submetendo-se aos interesse sociais. Assim, a função social da propriedade é regulada pela aprovação do Plano Diretor do Município, obrigatório para aqueles com mais de 20.000 habitantes. Sobre a matéria, dispõe o art. 4º, II, da CF/88:

A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público Municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.

(...)

§ 4º - É facultado ao Poder Público Municipal mediante lei específica para a área incluída no plano diretor, exigir nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:

(...)

II - Imposto sobre a progressividade predial e territorial urbana progressiva no tempo.

(...)

Por força do dispositivo constitucional, o Município, através de lei própria, dispõe sobre o plano diretor, regulando a função social da propriedade.

Com esse mecanismo o constituinte delineou a função social da propriedade, atendendo o plano diretor local, e propiciou a tributação progressiva, de natureza meramente extrafiscal.

A progressividade extrafiscal do IPTU garante o atendimento da função social da propriedade, na medida em quem os interesses da sociedade se sobrepõem a interesses individuais, compelindo o proprietário a adequação do imóvel urbano com o veiculado plano diretor, podendo a alíquota do IPTU ser elevada de modo a melhorar o aproveitamento do terreno, ou edificação.

KIOSHI HARADA(61) adverte que cabe à lei municipal dizer quando, onde e como a propriedade urbana cumpre a sua função social, cujo conceito pode variar de um município para outro. A progressividade pode ser utilizada em quaisquer de suas modalidades, conquanto que vise o cumprimento da função social da propriedade urbana, segundo as prescrições da lei municipal. Ressalta-se que dentro do perímetro urbano de um único município, às vezes, um determinado imóvel pode ser considerado subutilizado, ou não, dependendo da zona de uso em que se situe.

Ainda a respeito, GERALDO ATALIBA(62), lembra que o art. 182 da Constituição condiciona o uso do instrumento "progressividade no tempo" a observância de regras urbanísticas e outras, editadas pelo Município. Tal artigo prevê esta progressividade, como um meio de reforçar e sancionar a política urbana do Município, essencialmente traduzida no seu plano diretor.

Quando o IPTU for utilizado com funções extrafiscais ele terá de obedecer ao disposto no parágrafo 1º do art. 156 cumulado com o art. 182, caso contrário sua eventual graduação deverá estar ligada a sua natureza fiscal, consagrada no parágrafo 1º do art. 145.

Quando o IPTU for utilizado para ensejar o ordenamento do crescimento adequado da cidade, quando ele vise estimular e ordenar o desenvolvimento urbano: assegurando o equilíbrio na concentração das atividades; facilitando o uso e ocupação do solo evitando especulação imobiliária; segregando indústrias insalubres ou nocivas ou mesmo quando disponha sobre a ocupação do solo e o gabarito das construções, ele estará sendo utilizado como componente da noção de uso em prol de função social da propriedade, no caso a urbana, e como tal terá sua regência submetida aos ditames do art. 182.

Discordamos daqueles que argumentam que o parágrafo 1º do art. 156 e parágrafo 4º do art. 182, tratam da progressividade como dois dispositivos diferentes e portanto independentes. Na realidade não há como tratá-los isoladamente, visto que o legislador os previu de maneira conjunta.

Nesta mesma linha de raciocínio, MARCO AURÉLIO GRECO(63) profere que nem se diga que há dois tipos de propriedade, pois o próprio art. 156 parágrafo 1º, vincula a figura à função social e esta não tem duplo significado. Não se pode esquecer que o tributo é um instrumento para determinados objetivos (arrecadatória ou não). E se a própria Constituição no capítulo da Política Urbana define os contornos da função social e estabelece as diretrizes dessa política, o instrumento (tributo) se encontra parametrado pelos resultados a serem perseguidos. Progressividade é para assegurar o cumprimento da função social da propriedade, ou seja, da coisa enquanto inserida num contexto.

Transcrevemos alguns trechos importantes do voto do relator, Des. Rodrigues de Carvalho, na Argüição de Inconstitucionalidade 498.328-0 de São Paulo, Órgão Especial, j. em 22.06.1995:

O punctum saliens da questão está em se saber se os arts. 156, inc. I, parágrafo 1º, e 182, parágrafo 4º, ambos da Constituição da República Federativa do Brasil, tratam de hipóteses diversas, ou não. E a resposta parece óbvia: ambos disciplinam a mesma matéria, a progressividade do IPTU. E essa progressividade, nos termos constitucionais, tem como finalidade assegurar o cumprimento da função social da propriedade, ou seja, deve obrigatoriamente atender ao art. 5º, inc. XXIII, da Carta Magna.

Dessa forma, o parágrafo 1º do citado art. 156, da Constituição da República Federativa do Brasil, ao referir-se à progressividade das alíquotas do IPTU, nada mais fez do que frisar esta possibilidade em capítulo relativo ao Sistema Tributário Nacional, já que tal tema é disciplinado pelo mencionado art. 182, que se insere no capítulo da Política Urbana. E, como é de conhecimento de todos, a lei não contém palavras inúteis.

Nesse sentido, AURÉLIA SAMPERE SCARCIOFFOLO(64) elucida que a noção de função social da propriedade em uma de suas vertentes está ligada expressamente à tributação; o imposto aqui será utilizado por disposição constitucional expressa com fins extrafiscais, para atender às exigências fundamentais de ordenação da cidade constantes do plano diretor. A novidade está em condicionar de forma expressa tal utilização do imposto progressivo, reservando-se, ainda, imposto progressivo no tempo único e exclusivamente para o estatuído no item II do parágrafo 4º do art. 182.

5.4 DA DESNECESSIDADE DE LEI FEDERAL NO ART. 182 § 4º DA CF

Dita o parágrafo 4º do art. 182 da Constituição Federal que é facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para a área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena dos incisos I, II e III.

Há em nossa doutrina, grande divergência acerca da necessidade ou não a que se refere o artigo acima. Do estudo do presente trabalho monográfico, entende-se que não é necessário. Ora, como bem arrebata JOSÉ SOUTO MAIOR BORGES(65), "a área a ser incluída no plano diretor corresponde apenas à demarcação do âmbito territorial de validade das normas municipais respectivas. A lei federal não pode dilargar ou restringir esse âmbito de validade especial. Seria penetrar na esfera do peculiar interesse do Município." Porque é da função social que se trata, não há que guardar o Município lei federal alguma para que a sua própria legalidade, e no que lhe incumbe, a garanta, contemplando-a na ordenação do plano diretor ou outra lei municipal.

Com muita propriedade JOSÉ SOUTO MAIOR BORGES ainda esclarece:

Se a lei federal de normas gerais, no seu âmbito de aplicabilidade, sobrevier ou anteceder a adoção dessas medidas, o Município há de compatibilizar-se com ela. Deverá adaptar a sua legislação à regência da matéria na lei da União. É este um caso excepcionalíssimo em que cabe, no direito brasileiro, a aplicação da regra: direito federal corta direito local. E, precisamente porque exceção, confirma a regra - o princípio da autonomia legislativa municipal - para os casos não excetuados. Note-se que não é diverso esse regime das normas gerais do direito tributário do art. 146 da CF. (66)

O fechamento dessa argumentação, fornecendo a resposta adequada, é procedido por ROQUE ANTÔNIO CARRAZZA:

Permitimo-nos observar que a eventual inexistência da lei federal a que alude preceitado parágrafo 4º, do art. 182, da CF, não inibe o Município de, com base em lei local, tomar as providências ali referidas. Por igual modo, tal lei federal deve limitar-se a estabelecer normas gerais; não poderá descer a "assuntos de interesse local, de competência privativa dos Municípios, ex vi do art. 30, I, da Carta Suprema. (67)

JOSÉ SOUTO MAIOR BORGES arrebata:

Agora: condicionar o exercício da lei municipal à preexistência de lei federal, sobre implicar a invalidação do princípio da autonomia municipal, inviabilizará, pondo-a em suspenso, a vinculação do IPTU à sua característica mais eminente, porque desvinculada da mera percepção de recursos financeiros, a de assegurar a função social da propriedade (art. 156, parágrafo 1º).(68)

Assim mostra-se que a progressividade do IPTU não deve servir de pretexto para obstaculizar o exercício da competência tributária municipal na sua plenitude.

Ora, submeter a condição - promulgação de lei federal - o exercício de competência expressamente atribuída aos municípios, contraria, de maneira frontal, o princípio federativo, rompendo a natureza isônoma dos entes federados, que não podem ter suas esferas de competência invadidas pela atuação das demais.
Não podem ver os municípios tolhida sua exclusiva e inderrogável competência para instituir e cobrar tributos a si vinculados e, principalmente, impedidos de exercitar o poder-dever atribuído pelo regramento insculpido no art. 156 §1º, da Constituição Federal.

Por fim, impende afirmar que todos os elementos e requisitos necessários à instituição do IPTU progressivo, com vistas à efetivação da função social da propriedade, encontram-se na Carta Política, não havendo, neste aspecto, conteúdo a ser regulamentado através da lei federal.

CONCLUSÕES

Em face do exposto, assim sintetizamos este estudo:

1. Em matéria tributária os princípios da legalidade e da capacidade contributiva são as bases para se alcançar a "segurança jurídica".

2. O IPTU - como todo e qualquer imposto - deve obedecer ao princípio da capacidade contributiva. Dessa forma, deve ser proporcionalmente mais tributado o proprietário de imóvel de maior valor que o proprietário de imóvel de menor valor. Tal proporcionalidade traduz-se na progressividade das alíquotas, na exata medida do valor mais elevado do imóvel urbano tributado.

3. A Constituição Federal outorga competência privativa aos Municípios para instituir impostos.

4. Os Municípios tem autonomia política de se autogovernarem, através de leis próprias.

5. O Estado, ante ampla gama de atividades que executa, necessita de recursos, os quais são obtidos principalmente por meio da arrecadação tributária. A divisão do ônus fiscal entre os cidadãos comporta diferentes formas, consoante as escolhas políticas e econômicas do legislador ao elaborar a lei tributária. Não obstante, tais escolhas estão adstritas a determinados critérios jurídicos, cuja observância prescreveu o constituinte.

6. A tributação progressiva é uma das formas de se perseguir a justiça fiscal.

7. No IPTU é perfeitamente viável a progressividade, seja fiscal - isto é, tendente à concretização da igualdade tributária -, seja extrafiscal, como instrumento de política urbana municipal. Em ambos os casos a tributação da propriedade estará a direcionar seu exercício para o cumprimento de sua função social.

8. A constituição de 1988, previu o uso da progressividade, em sede do IPTU em duas situações: em respeito ao princípio da capacidade contributiva, insculpido no art. 145, parágrafo 1º, da Constituição e aplicável, "sempre que possível", aos impostos; e para conferir eficácia ao princípio da "função social da propriedade", conforme determina o já citado parágrafo 1º do art. 156, além do art. 182, parágrafo 4º, ambos relativamente ao IPTU.

9. O artigo 145 § 1º, da CF determina que os impostos atendam ao princípio da capacidade contributiva. Este princípio, verdadeiro desdobramento no campo do Direito Tributário do princípio geral da isonomia, importa estabelecer distinções entre contribuintes desiguais na medida exata de sua desigualdade, o que se apresenta como maneira de promover a justiça social.

10. A previsão constitucional do §1º do art. 145, possibilita ao município a instituição de IPTU progressivo, em função da capacidade econômica do contribuinte. Essa tributação só pode circunscrever-se à modalidade fundada no valor venal do imóvel.

11. A progressividade do IPTU, levando-se em conta a capacidade contributiva do sujeito passivo, utilizando alíquotas diferentes e progressivas, incidindo em situações diferentes e progressivas, incidindo em situações diferentes, incidindo tanto sobre propriedade edificada como não edificada, tem o respaldo naquele princípio e no da isonomia, podendo o Município utilizá-las segundo os critérios que melhor atendam às suas peculiaridades.

12. No IPTU a base de cálculo é o valor venal da propriedade do imóvel urbano.

13. A extrafiscalidade pode ser adotada por qualquer imposto, para estimular ou desestimular comportamentos, havidos pela ordem jurídica, respectivamente, por desejáveis ou inconvenientes.

14. Não obstante estar assegurado o direito de propriedade, esta cerceará o proprietário na sua limitação de uso, a fim de adequá-la aos contornos que a sociedade necessita, submetendo-se aos interesse sociais.

15. A progressividade do IPTU também é possível assegurar a função social da propriedade na sua natureza extrafiscal, visando induzir o proprietário de bem imóvel urbano a obedecer ao plano diretor do Município (que disciplina a utilização dos imóveis dentro de seu território). Essa progressividade está condicionada à existência de um plano diretor e é de natureza eminentemente extrafiscal. Ela é lícita e legítima, nos termos da lei municipal, de modo a garantir o atendimento da função social da propriedade.

16. Quando o IPTU for utilizado com funções extrafiscais ele terá de obedecer ao disposto no parágrafo 1º do art. 156 cumulado com o art. 182. A progressividade no tempo do IPTU, é um mecanismo que a Constituição colocou à disposição dos Municípios, para que imponham, aos munícipes, a observância das regras urbanísticas, contidas nas leis locais, compelindo o proprietário do imóvel a atender os ditames do plano diretor, em cumprimento à função social da propriedade.

17. A inexistência da lei federal dispondo sobre normas gerais, a que alude o § 4º, do art. 182, da CF, não impede o Município de, com base em lei local, tomar as providências ali referidas.

NOTAS

1.CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário. 10. ed. São Paulo: Saraiva, 1998, p. 114.

2.MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário, 16. ed., São Paulo: Malheiros, 1999, p. 34.

3.CARRAZA, Elizabeth Nazar. Progressividade e IPTU. 1. ed. Curitiba: Juruá, 1998, pg. 86.

4.MACHADO, Hugo de Brito. Op. Cit., p. 34.

5.CARVALHO, Paulo de Barros. Op. Cit., p. 118.

6.MACHADO, Hugo de Brito. Op. Cit., p. 35.

7.BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução à Ciência das Finanças. Rio de Janeiro: Forense, 1995, p. 279.

8.MACHADO, Hugo de Brito. Op. Cit., p. 34.

9.CARRAZA, Elizabeth Nazar. Op. Cit., p. 30.

10.BOTALLO, Eduardo. Capacidade Contributiva. Revista de Direito Tributário. São Paulo, n. 47, p. 234.

11.COSTA, Regina Helena. Princípio da Capacidade Contributiva. 2. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 1996, p. 36.

12.ATALIBA, Geraldo. IPTU - Progressividade. Revista de Direito Tributário, n. 56, jun. 1991, p. 75.

13.CONTI, José Maurício. Princípios Tributários da Capacidade Contributiva e da Progressividade. São Paulo: Dialética, 1996, pg. 33.

14.CARRAZA, Elizabeth Nazar. Op. Cit., pg. 54.

15.BALEEIRO, Aliomar. Op. Cit., p. 280.

16.ATALIBA, Geraldo. Op. Cit., pg. 233.

17.ATALIBA, Geraldo. Op. Cit., p. 233.

18.MACHADO, Hugo de Brito. Ausência de Progressividade. Revista Dialética de Direito Tributário, n. 31, p. 85.

19.Apud MACHADO, Hugo de Brito. Op. Cit., p. 86.

20.Apud MACHADO, Hugo de Brito. Op. Cit., p. 86.

21.CARVALHO, Paulo de Barros. Op. Cit., p. 161.

22.NOGUEIRA, Ruy Barbosa. Curso de Direito Tributário. 9. ed. São Paulo: Saraiva, 1989, pg181-182.

23.CARVALHO, Paulo de Barros. Op. Cit., p.162.

24.FURLAN, Valéria C. P. IPTU. 1. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 1998, p. 164.

25.ATALIBA, Geraldo. Hipótese de Incidência Tributária. 4. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1996, p. 72.

26.CARVALHO, Paulo de Barros. Teoria da Norma Tributária. São Paulo: Lael, 1981, p. 30.

27.Ibidem, p. 179.

28.Ibidem, p. 179.

29.Ibidem, p. 181.

30.SOUZA, Rubens Gomes de. Compêndio de Legislação Tributária. São Paulo: Resenha Tributária, 1981, p. 91.

31.CARVALHO, Paulo de Barros. Op. Cit., p. 232.

32.Ibidem, p. 235.

33.Ibidem, p. 235.

34.CARVALHO, Paulo de Barros. Op. Cit., p. 236.

35.Ibidem, p. 236.

36.Ibidem, p. 238

37.Ibidem, p. 243.

38.Ibidem, p. 244.

39.ATALIBA, Geraldo. Sistema Constitucional Brasileiro. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1968, pg. 110.

40.BARRETO, Aires Fernandino. Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana. São Paulo: Bushatsky, 1976, p. 13.

41.CARRAZA, Elizabeth Nazar. Op. Cit., p. 83.

42.FERRAZ, Anna Cândida da Cunha. União, Estado e Município na Nova Constituição: Enfoque Jurídico- Formal. A Nova Constituição Paulista - Perspectivas. São Paulo, 1989, pg. 83.

43.BORGES, José Souto Maior. IPTU: progressividade. Revista de Direito Tributário, São Paulo, n. 59, 1994, p. 75.

44.Ibidem, p. 75.

45.HARADA, Kioshi. A progressividade do IPTU. Cadernos de Direito Tributário e Finanças Públicas, São Paulo, v. 1, n. 2, jan./mar. 1993, p. 117.

46.Ibidem, p. 118.

47.Ibidem, p. 119.

48.BARRETO, Aires Fernandino. A progressividade nos impostos sobre a propriedade imobiliária. Revista de Direito Tributário, São Paulo, n. 4, p. 165-181.

49.COSTA, Alcides Jorge. IPTU-Progressividade. Revista de Direito Público, São Paulo, v. 23, n. 93, jan./mar. 1991, pg. 242.

50.HARADA, Kioshi. Op. Cit., p. 117.

51.BORGES, José Souto Maior. Op. Cit., p. 77.

52.Ibidem, p. 77.

53.GRECO, Marco Aurélio. IPTU- Progressividade - Função Social da Propriedade. Revista de Direito Tributário, pg. 113.

54.GRECO, Marco Aurélio. Op. Cit., p. 113.

55.LEONETTI, Carlos Araújo. O IPTU e a Função Social da Propriedade. Revista Dialética de Direito Tributário, n. 37, p.25.

56.NOGUEIRA, Ruy Barbosa. Op. Cit., p. 181-182.

57.SCARCIOFFOLO, Aurélia Sampere. Imposto Predial e Territorial Urbano. Revista de Direito Tributário, v. 51, pg. 222.

58.LEONETTI, Carlos Araújo. Op. Cit., p. 20.

59.BORGES, José Souto Maior. Op. Cit., p. 80.

60.BORGES, José Souto Maior. Op. Cit., p. 81.

61.HARADA, Kioshi. Op. Cit., p. 119.

62.ATALIBA, Geraldo. IPTU - Progressividade. Revista de Direito Público, São Paulo, v. 23, n. 93, jan./ mar. 1991, p. 234.

63.GRECO, Marco Aurélio. Op. Cit., p. 119.

64.SCARCIOFFOLO, Aurélia Sampere. Op. Cit., p. 224.

65.BORGES, José Souto Maior. Op. Cit., pg. 88.

66.BORGES, José Souto Maior. Op. Cit., p. 88.

67.CARRAZA, Roque Antônio. Curso de Direito Constitucional Tributário, 3. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1991, p. 111.

68.Ibidem, p. 86.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

1 ATALIBA, Geraldo. IPTU - Progressividade. Revista de Direito Público, São Paulo, v. 23, n. 93, p. 233-238, jan./ mar. 1991.

- IPTU - Progressividade. Revista de Direito Tributário, n. 56, p. 75, jun. 1991.

- Sistema Constitucional Brasileiro. 2.ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1968.

- Hipótese de Incidência Tributária. 4. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1996.

2 BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução à Ciência das Finanças, Rio de Janeiro: Forense, 1995.

3 BARRETO, Aires Fernandino. A progressividade nos impostos sobre a propriedade imobiliária. Revista de Direito Tributário, São Paulo, n.4, p.165-181, abr./jun. 1978.

- Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana. São Paulo: Bushatsky, 1976.

4 BORGES, José Souto Maior. IPTU: progressividade. Revista de Direito Tributário, São Paulo, n. 59, p. 73-94. 1994.

5 BOTALLO, Eduardo. Capacidade Contributiva. Revista de Direito Tributário, São Paulo, n. 47, p. 234-243, jan./mar. 1989.

6 CARRAZA, Elizabeth Nazar. Progressividade e IPTU. 1. ed. Curitiba: Juruá, 1998.

7 CARRAZA, Roque Antônio. Curso de Direito Constitucional Tributário. 3. ed., São Paulo: Revista dos Tribunais, 1991.

- A progressividade na ordem tributária. Revista de Direito Tributário, São Paulo, n. 64, p. 43-55.

8 CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário. 10. ed. São Paulo: Saraiva, 1998.

- Teoria da Norma Tributária. São Paulo: Lael, 1981.

9 CONTI, José Maurício. Princípios Tributários da Capacidade Contributiva e da Progressividade. São Paulo: Dialética, 1996.

10 COSTA, Alcides Jorge. IPTU-Progressividade. Revista de Direito Público, São Paulo, v. 23, n. 93, p. 239-242, jan./mar. 1991.

11 COSTA, Regina Helena. Princípio da Capacidade Contributiva. 2. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 1996.

12 COTRIN, Luis Henrique T. A progressividade do IPTU na constituição de 1988. Revista Jurídica, Porto Alegre, v. 40, n. 179, p. 26-28, set. 1992.

13 CORDEIRO, Diva Narcisa. IPTU - Progressividade. Revista de Direito Público, São Paulo, v. 24, n. 96, p. 313-316, out./dez. 1990.

14 FERRAZ, Anna Cândida da Cunha. União, Estado e Município na Nova Constituição: Enfoque Jurídico- Formal. A Nova Constituição Paulista - Perspectivas, São Paulo: CEPAM, FUNAP, 1989.

15 FURLAN, Valéria C. P. IPTU. 1. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 1998.

16 GARCIA, Plínio Gustavo Prado. IPTU: vedação constitucional a progressividade de alíquotas. Revista Dialética de Direito Tributário, São Paulo, n. 15, p. 66-71, dez. 1996.

17 GRECO, Marco Aurélio. IPTU- Progressividade - Função Social da Propriedade, Revista de Direito Tributário n. 52, p.110.

18 HARADA, Kioshi. A progressividade do IPTU. Cadernos de Direito Tributário e Finanças Públicas, São Paulo, v. 1, n. 2, p. 116-120, jan./mar. 1993.

19 LEONETTI, Carlos Araújo. O IPTU e a Função Social da Propriedade. Revista Dialética de Direito Tributário, n.37, p.17-25, out. 1997.

20 MACHADO, Hugo de Brito. Princípios Jurídicos da Tributação na Constituição de 1988, 1. ed., São Paulo: Revista dos Tribunais, 1989.

- Curso de Direito Tributário, 16. ed., São Paulo: Malheiros, 1999.

- Ausência de Progressividade. Revista Dialética de Direito Tributário, n.31,p. 83-91.

21 MELO, José Eduardo Soares de. IPTU - A função social da propriedade e progressividade das alíquotas. Revista Dialética de Direito Tributário, n. 1, p. 41-56.

22 MELLO, Celso Antônio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. 9. ed. São Paulo; Malheiros, 1998.

23 NOGUEIRA, Ruy Barbosa. Curso de Direito Tributário. 9. ed. São Paulo: Saraiva, 1989.

24 OLIVEIRA, Yonne Dolacio de. Progressividade do IPTU e princípios da capacidade contributiva e da redistribuição. Cadernos de Direito Tributário e Finanças Públicas, São Paulo, v. 5, n. 17, p. 40-45, out./dez. 1996.

25 OLIVEIRA, José Marcos Domingues de. Capacidade Contributiva - Conteúdo e eficácia do princípio. Rio de Janeiro: Renovar, 1988.

SOUZA, Carlos Renato Silva e. Capacidade contributiva, IPTU e progressividade. Revista de Direito Tributário, São Paulo, n. 76, p. 243-268. 1997.

SOUZA, Rubens de. Compêndio de Legislação Tributária. São Paulo: Resenha Tributária, 1981.

28 SCARCIOFFOLO, Aurélia Sampere. Imposto Predial e Territorial Urbano, Revista de Direito Tributário n. 51, p. 219-229.

29 TONIN, Helaine Geraldi Goraib. Progressividade no IPTU. Cadernos de Direito Tributário e Finanças Públicas, São Paulo, v. 5, n. 20, p. 89-109, jul./set. 1997.

 
Jayme Gustavo Arana*

  Leia o curriculum do(a) autor(a): Jayme Gustavo Arana.



- Publicado em 28/01/2002



Todas as legislações citadas neste artigo estão disponíveis na íntegra no CHECKPOINT. Se você ainda não é usuário faça AQUI sua solicitação de acesso para degustação.

Veja também outros artigos do mesmo autor: