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Breno Lobato Cardoso 
Bacharel em Direito pela Universidade Federal do Pará-UFPA, Pós-graduando em Direito Tributário pela Fundação Getúlio Vargas-FGV-Pará.

Quem ganha com a guerra fiscal?
Breno Lobato Cardoso*

Artigo - Estadual - 2017/0522

Introdução

Atualmente fala-se muito em guerra fiscal e, quase sempre, de maneira superficial e para dizer que é algo ruim, que causa prejuízos a nação.

Contudo, se tantos Estados da federação concedem incentivos fiscais de ICMS de forma unilateral, é necessário investigar mais a fundo o porquê e se essa política traz ganhos para alguém.

O presente artigo tenta responder esse questionamento e, para isso, inicia com uma breve noção sobre federalismo fiscal. Em seguida, expõe algumas tentativas da Constituição em diminuir as desigualdades entre as regiões e se alcançaram o seu objetivo.

Após, analisa os aspectos jurídicos da guerra fiscal, com a sua disciplina legal, posicionamento do Supremo Tribunal Federal e críticas realizadas por parte da doutrina.

Posteriormente, discorre-se sobre as vantagens do ponto de vista econômico que uma política de incentivos fiscais pode promover, bem como do risco decorrente da sua generalização para, então, apresentar a conclusão do trabalho com uma sugestão do que é possível fazer para melhorar o quadro atual.

I - Federalismo fiscal

A Constituição organizou o Estado brasileiro numa federação, sendo o federalismo fiscal o estudo da maneira pela qual as esferas de governo se relacionam do ponto de vista financeiro(1).

Ou seja, é a forma como essas instâncias de governo se organizam em termos de atribuições de encargos e receitas para execução de funções governamentais(2).

A existência de diversos níveis de governo é teoricamente desejável para o desempenho eficiente da função alocativa, uma vez que determinados bens e serviços são mais eficientes se ofertados por níveis subnacionais, enquanto que outros são relativamente melhor ofertados pelo nível federal(3).

Ao lado disso, têm-se que alguns bens ou serviços públicos beneficiam todo o país, como a segurança nacional, a política externa, etc. Esses tipos de serviços devem ser da competência da União. Já outros tipos de serviço beneficiam diretamente uma comunidade, como iluminação pública e o serviço dos bombeiros, sendo, portanto, bens e serviços locais(4).

Contudo, reconhece José Maurício Conti que critérios históricos e políticos também determinam como se dará a divisão das receitas públicas(5).

No caso do Brasil, como a origem do seu federalismo é centrífuga, pois advém de um Estado Unitário, verifica-se que há uma grande concentração das receitas nas mãos da União.

Embora a Constituição de 1988 tenha diminuído a concentração das receitas na União, sobretudo para prestigiar os Municípios, conforme se identifica do quadro abaixo, ainda persiste uma grande concentração no ente central, veja:

COMPOSIÇÃO FEDERATIVA DA RECEITA TRIBUTÁRIA

em %

Conceito Carga Central Estadual Local Total
% PIB Composição - % do Total
ARRECADAÇÃO DIRETA
1960 17,41 64,0 31,3 4,7 100,0
1980 24,52 74,7 21,6 3,7 100,0
1988 22,43 71,7 25,6 2,7 100,0
1994 29,75 67,8 27,1 5,1 100,0
2007 36,42 69,2 25,3 5,4 100,0
RECEITA DISPONÍVEL
1960 17,41 59,5 34,1 6,4 100,0
1980 24,52 68,2 23,3 8,6 100,0
1988 22,43 60,1 26,6 13,3 100,0
1994 29,75 59,3 25,1 15,6 100,0
2007 35,50 58,0 24,7 17,3 100,0

(6)

Vale notar que, após a Constituição, a União recompôs parcela da receita que perdeu através da criação de contribuições sociais, que são tributos não compartilhados, o que deu causa ao aumento da carga tributária, sem, no entanto, suprimir áreas de tributação dos Estados e Municípios(7).

Ao se analisar o federalismo fiscal, deve-se levar em conta, também, a distribuição das responsabilidades/atribuições, o que envolve a despesa pública, questão da mais alta complexidade, haja vista a infinidade de possibilidades existentes, que levam em conta as peculiaridades existentes em cada país, de modo que é muito difícil estabelecer padrões(8).

Sobre o tema, é válido analisar o quadro a seguir sobre a divisão das responsabilidades entre os entes da federação do Brasil, em comparação com um marco conceitual que reflete tendências internacionais:

(9)

Veja que em áreas chaves e sabidamente muito custosas, como saúde, educação e segurança, há uma divisão de atribuições entre as três esferas de poder (federal, estadual e municipal), o que, a meu sentir, encontra-se em desequilíbrio com a distribuição de receitas concentradas fortemente na União.

Nesse contexto, não se pode perder de vista que um dos objetivos da República Federativa do Brasil é a redução das desigualdades sociais e regionais, conforme determina o art. 3º, III da Constituição.

Além disso, é princípio da ordem econômica brasileira a redução das desigualdades regionais, de acordo com o art. 170, VII da Constituição.

Trata-se da função do federalismo fiscal como instrumento de equidade entre as regiões. Existe consenso na doutrina sobre a necessidade de tratamento desigual conforme as diferenças existentes entre as regiões, de maneira que benefícios maiores para áreas mais pobres são plenamente justificados(10).

É fundamental que o Estado se organize de forma a manter equidade entre seus membros, o que importa na adoção de uma série de medidas redistributivas, que podem ocorrer por meio de competência própria para arrecadação e de diversos sistemas de transferências(11).

Nesse cenário, ganha espaço o que se entende por federalismo cooperativo, que tem como objetivo a redução da desigualdade socioeconômica em todo o território nacional, caracterizando-se pela distribuição de fontes financeiras para equilibrar os encargos e as rendas das unidades federadas, além da distribuição da receita do produto arrecadado, ou seja, a participação de entes federativos na receita de outros entes(12).

A respeito das transferências entre os entes governamentais, é possível constatar a existência de duas possibilidades: vertical e horizontal. Vertical ocorre quando a transferência ocorre do poder central para as unidades subnacionais ou vice-versa. E horizontal quando unidades do mesmo grau estabelecem sistemas de transferências entre si. É possível, também, mesclar as duas formas(13).

As principais transferências constitucionais brasileiras são exemplos de federalismo fiscal vertical(14).

Há exemplos de federalismo fiscal horizontal, como a Alemanha, onde através do sistema de transferências entre entes de mesmo grau é possível assegurar uma maior uniformidade entre as unidades federadas(15).

Sobre algumas dessas tentativas de equalização previstas em nossa Constituição discorreremos no tópico a seguir.

II - Tentativas de equalização na Constituição e seu fracasso

Visando a destinação de verbas para a diminuição dos desequilíbrios regionais, a técnica utilizada pela Constituição é a da participação por expectativa ou participação em fundos(16).

Um exemplo de participação por expectativa é o repasse de 50% (cinquenta por cento) do produto do IPVA (imposto estadual) para o município em que licenciado o veículo, nos termos do art. 158, III da CF.

O melhor exemplo de fundo de participação é o FPE - Fundo de Participação dos Estados, que é formado por 21,05% (vinte e um e cinco décimos por cento) do produto da arrecadação do imposto de renda e do imposto sobre produtos industrializados, que são tributos de competência da União (art. 159, I, "a", CF).

Do total do FPE, 85% (oitenta e cinco por cento) são destinados aos Estados da região norte, nordeste e centro-oeste e 15% (quinze por cento) são destinados para os Estados da região sul e sudeste, conforme Lei Complementar nº 62/1989, cujo anexo único traz a distribuição por Estado.

Registra-se que o anexo da lei era para vigorar até 1991, porém diante da inércia do Congresso, o Supremo Tribunal Federal foi chamado a reconhecer essa omissão (ADI 1987), reconhecendo a inconstitucionalidade sem pronúncia de nulidade que, de fato, "prorrogou" a sua vigência até dezembro de 2012.

Em seguida, a LC 143/2013 "prorrogou" mais uma vez a metodologia até dezembro de 2015.

A Constituição ainda determina que 3% (três por cento) do produto da arrecadação do IR e do IPI sejam destinados ao financiamento do setor produtivo nas regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste (art. 159, I, "c").

Ocorre que, passados mais de 25 (vinte e cinco) anos da Constituição, constata-se que os instrumentos previstos para diminuir a desigualdade entre as regiões fracassaram.

Vale a pena conferir a conclusão alcançada por Aloísio Flávio Ferreira de Almeida e Carlos Otávio Ferreira de Almeida ao analisar o FPE:

"De fato, não é possível afirmar que o FPE esteja contribuindo decisivamente para o desenvolvimento das regiões Norte e Nordeste, uma vez que as condições dessas regiões pouco se alteraram ao longo dos anos, muito embora os recursos transferidos sejam de 547,4 bilhões de reais entre 1990 e 2008"(17).

Os fundos de financiamento também não cumpriram o seu papel, sendo um dos principais obstáculos apontados pela doutrina a sua lógica de funcionamento, haja vista que os recursos são mais facilmente requisitados, especialmente no que concerne a valores, em áreas de maior densidade econômica(18).

Essa também é a opinião de Francisco de Assis Costal, que ao analisar o FNO, conclui que: "não é do tradicionalismo dos camponeses, mas sim do tradicionalismo do ambiente institucional (...) o principal obstáculo à validação do ideário de desenvolvimento sustentável presentes nas disposições (...) da lei 7827"(19).

Ao se analisar dados do PIB, em comparação ao ano de 1985 e de 2004, constata-se que pouca coisa mudou. A região sudeste que detinha 60,20% (sessenta e vinte décimos por cento) de participação no PIB baixou para 54,63% (cinquenta e quatro e sessenta e três décimos). Já a região norte que tinha 3,8% (três e oito décimos por cento) subiu para 5,27% (cinco e vinte e sete décimos). Veja:

(20)

Embora tenha havido alguma melhora, o quadro ainda reflete uma situação de desigualdade muito grande entre as regiões.
Caso sejam tomados como base os dados do IDH, a conclusão não é diferente. Ao comparar o ranking de 1991 e de 2010, verifica-se que as duas primeiras posições (Distrito Federal - 1º e São Paulo - 2º) não se alteraram(21).

O Estado do Pará, que estava na 17ª colocação em 1991, caiu para a 24ª em 2010.

Os sete melhores colocados, tanto em 1991, como em 2010, são estados da região sul e sudeste. Em contrapartida, os Estados nas últimas colocações continuam a ser do norte e do nordeste.

Torna-se necessário rever essa redistribuição de recursos prevista no federalismo fiscal da nossa Constituição, pois não foi suficiente para alcançar o objetivo fundamental da república que é a diminuição das desigualdades regionais.

O tema é bastante atual e vem sendo objeto de discussão no Congresso Nacional, onde tramitam vários projetos, tendo sido recentemente instalada uma comissão especial para rever o pacto federativo(22).

III - Aspectos jurídicos da guerra fiscal

Diante da constatação que as tentativas de equalização fracassaram os Estados, sobretudo os mais pobres, pressionados pela crise financeira decorrente do excesso de responsabilidades e da escassez de recursos, lançaram mão de incentivos fiscais com o objetivo de atrair investimentos para o seu território e alavancar os índices socioeconômicos.

Trata-se da utilização da tributação para fins predominantemente extrafiscais. Necessário lembrar que a tributação exerce função fiscal e extrafiscal, havendo apenas maior prevalência em um ou noutro sentido(23).

Os inventivos fiscais foram utilizados como espécie de política pública(24).

A questão é que isso vem sendo feito à revelia da lei. Isso porque por ser o Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e sobre a Prestação de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação - ICMS um tributo estadual, mas de vocação nacional, a Constituição prevê forma específica para a concessão de incentivos fiscais (art. 155, §2º, XII, "g"), que exige aprovação unânime por convênio dos Estados e do Distrito Federal, através do Conselho Nacional de Política Fazendária - CONFAZ, conforme art.2º, §2º da LC 24/1975, que dispõe:

"Art. 2º - Os convênios a que alude o art. 1º, serão celebrados em reuniões para as quais tenham sido convocados representantes de todos os Estados e do Distrito Federal, sob a presidência de representantes do Governo federal.

(...).

§ 2º - A concessão de benefícios dependerá sempre de decisão unânime dos Estados representados; a sua revogação total ou parcial dependerá de aprovação de quatro quintos, pelo menos, dos representantes presentes".

Como a unanimidade dentro de um contexto com diversos interesses conflitantes é muito difícil de ser alcançada, os Estados acabaram concedendo incentivos fiscais de ICMS à revelia do CONFAZ, prática que se tornou usual e generalizada, a que se denomina guerra fiscal.

Parte da doutrina sustenta a não recepção desse dispositivo legal pela Constituição, pois cria um poder de veto, ao invés de voto, incompatível com o princípio democrático. Sobre o tema, é válido trazer a colação o entendimento de Fernando Facury Scaff:

"Este parágrafo não foi recepcionado pela democrática Constituição de 1988 pois foi criado no período autoritário, e uma norma que exige unanimidade de votos é incompatível com o princípio democrático, uma vez que cria um poder de veto, ao invés do poder de voto. Quando há uma maioria de todos menos um - necessária para se chegar à unanimidade, este único voto deixa de ser voto, para se transformar em veto.

Exatamente por esse motivo esta exigência de unanimidade é inconstitucional em face da Constituição de 1988, não tendo sido recepcionado pela atual ordem democrática, tendo sido válido no âmbito da ordem jurídica autoritária da Constituição de 1967/69. A exigência de unanimidade viola o Princípio Federativo e o Princípio Democrático da Constituição atual. O Supremo Tribunal Federal nunca se pronunciou sobre a constitucionalidade desse parágrafo, embora sempre tenha declarando in genere a validade da Lei Complementar 24/75. Seria adequado que se pronunciasse especificamente sobre esse ponto"(25).

A compatibilidade do art. 2º, §2º da LC 24/1975 com a Constituição vem sendo discutida no Supremo na ADPF nº 198 movida pelo Governador do Distrito Federal, ainda sem julgamento.

Contudo, apesar de não ter enfrentado de forma clara o argumento levantado pela doutrina, o entendimento pacífico do Supremo Tribunal Federal é que a concessão de incentivos fiscais à revelia do CONFAZ é inconstitucional.

Veja que no dia 01/06/2011 o Supremo julgou 12 (doze) ações sobre o mesmo tema, sendo todas as leis julgadas consideradas inconstitucionais, como se observa do informativo de jurisprudência nº 629.

Tramita, ainda, na Suprema Corte a proposta de súmula vinculante nº 69, com o seguinte verbete: "Qualquer isenção, incentivo, redução de alíquota ou de base de cálculo, crédito presumido, dispensa de pagamento ou de outro benefício fiscal relativo ao ICMS, concedido sem prévia aprovação em convênio celebrado no âmbito do CONFAZ, é inconstitucional".

Ressalta-se que levantamento do Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário - IBPT aponta que o valor desonerado declarado inconstitucional chega à monta de R$ 250.000.000.000,00 (duzentos e cinquenta bilhões de reais)(26).

Questão tormentosa é saber se os contribuintes que foram beneficiados pelos incentivos fiscais declarados inconstitucionais podem vir a ser chamados a pagar os valores incentivados de forma retroativa, tendo em vista que, via de regra, a sentença no controle concentrado de constitucionalidade tem efeitos ex tunc.

A doutrina tem defendido que não, sobretudo por questões de segurança jurídica e proteção da boa-fé. Confere-se a opinião de Fernando Facury Scaff:

"Os efeitos da declaração de inconstitucionalidade devem respeitar a segurança jurídica das relações havidas com terceiros de boa-fé. A retroação, fruto da declaração de inconstitucionalidade de uma norma, não pode desfazer os efeitos jurídicos concretizados ao longo do tempo, sob pena de instaurar uma absoluta insegurança jurídica. (...)

a)As empresas beneficiárias desses incentivos deverão devolver aos cofres públicos o benefício fiscal recebido? (...) Não nos casos em que estiverem presentes efeitos concretos, surgidos quando a lei declarada inconstitucional estava plenamente vigente. Os direitos fundamentais, dentre eles o da segurança jurídica, limitam a retroatividade da declaração de inconstitucionalidade"(27)

Conclusão semelhante é a de Alberto Medeiros, veja:

"É preciso entender definitivamente que a controvertida e espinhosa questão da guerra fiscal é um assunto restrito aos entes da federação, não sendo razoável a atribuição de suas consequências aos particulares de boa-fé envolvidos. Se assim ocorrer, haverá inequívoco desrespeito ao princípio constitucional da segurança jurídica, que protege a confiança dos particulares em relação aos atos estatais a que estão submetidos"(28)

Verifica-se que o STF ainda não enfrentou a questão com a seriedade que lhe impõe. Mesmo assim, verifica-se um avanço na jurisprudência da Corte no julgamento da ADI 4481, que modulou os efeitos da decisão, como se verifica do informativo de jurisprudência nº 777:

"ICMS: benefício tributário e guerra fiscal

O Plenário julgou parcialmente procedente pedido formulado em ação direta para declarar a inconstitucionalidade do art. 1º, II, e dos artigos 2º a 4º; 6º a 8º; e 11, todos da Lei 14.985/1996 do Estado do Paraná. O diploma impugnado trata da concessão de benefícios fiscais vinculados ao ICMS. O Colegiado asseverou que o entendimento do STF seria no sentido de que a concessão unilateral de benefícios fiscais relativos ao ICMS sem a prévia celebração de convênio intergovernamental, nos termos da LC 24/1975, afrontaria o art. 155, § 2º, XII, g, da CF. Primeiramente, no que se refere ao art. 1º, "caput", I e parágrafo único; bem assim ao art. 5º da lei impugnada, afirmou serem constitucionais. Esses dispositivos estabeleceriam apenas a suspensão do pagamento do ICMS incidente sobre a importação de matéria-prima ou de material intermediário, e transferiria o recolhimento do tributo do momento do desembaraço aduaneiro para o momento de saída dos produtos industrializados do estabelecimento. No ponto, a jurisprudência do STF permitiria diferir o recolhimento do valor devido a título de ICMS - se não implicasse redução ou dispensa do valor devido -, pois isso não significaria benefício fiscal e prescindiria da existência de convênio. Por outro lado, a lei deveria ser declarada inconstitucional quanto aos dispositivos que preveriam parcelamento do pagamento de ICMS em quatro anos sem juros e correção monetária; bem assim que confeririam créditos fictícios de ICMS de forma a reduzir artificialmente o valor do tributo. Haveria deferimento indevido de benefício fiscal. Ademais, seria também inconstitucional dispositivo que autorizaria o governador a conceder benefício fiscal por ato infralegal, inclusive por afronta à regra da reserva legal. Por fim, o Plenário, por maioria, deliberou modular os efeitos da declaração de inconstitucionalidade, para que tivesse eficácia a partir da data da sessão de julgamento. Ponderou que se trataria de benefícios tributários inconstitucionais, mas que se deveria convalidar os atos jurídicos já praticados, tendo em vista a segurança jurídica e a pouca previsibilidade, no plano fático, quanto às consequências de eventual decretação de nulidade desses atos, existentes no mundo jurídico há anos. Entretanto, o STF não poderia permitir que novos atos inconstitucionais fossem praticados. Vencido, no ponto, o Ministro Marco Aurélio, que não modulava os efeitos da decisão.
ADI 4481/PR, rel. Min. Roberto Barroso, 11.3.2015. (ADI-4481)

Dessa forma, exposto, ainda que sucintamente, um panorama geral dos aspectos jurídicos da guerra fiscal, passa-se a tentar responder a pergunta problema: quem ganha com a guerra fiscal?

IV - Quem ganha com a guerra fiscal?

Alguns estudos têm apontado que os Estados que se utilizam da "política da guerra fiscal" podem ter um ganho.
Murilo Résio de Castro cita em sua obra um estudo da Fundação Getulio Vargas, solicitado pela Federação das Indústrias do Estado de Goiás, que comprova que essas medidas são eficazes em multiplicar renda, emprego, arrecadação de tributos estaduais e federais e na descentralização de investimentos privados, atingindo o objetivo para o qual foram criadas, qual seja, a redução das desigualdades regionais, além de dinamizar a atividade econômica local, promovendo desenvolvimento para a região(29).

O estudo da FGV levou em consideração doze projetos industriais de grande porte espalhados por sete Estados e o Distrito Federal, concluindo que apenas esses doze projetos impactaram no ano de 2010 em R$ 35,8 bilhões no Produto Interno Bruto, além de gerar aproximadamente 9.272 (nove mil, duzentos e setenta e dois) empregos diretos e 784.058 (setecentos e oitenta e quatro mil e cinquenta e oito) indiretos(30).

Verificou-se a geração de renda direta do trabalho nas empresas beneficiadas na ordem de R$ 360 milhões e renda indireta de R$ 9,6 bilhões(31).

Surpreendente a conclusão do estudo sobre o efeito difuso em benefício dos demais Estados, na medida em que participam da implantação e operação da planta beneficiada(32).

Do ponto de vista econômico, o estudo da FGV aponta que os benefícios fiscais não são negativos, mas positivos, responsáveis pela geração de emprego, distribuição de riquezas, além de descentralizar o investimento, levando desenvolvimento não só para áreas menos atrativas, como para todo o país(33).

Na dissertação de mestrado de Leonardo Menescal, apesar de chegar à conclusão diversa, ele traz argumentos e números que comprovam que a política de benefícios fiscais no Estado do Pará foi benéfica, tendo em vista que levou a um aumento da arrecadação do ICMS(34).

Veja o quadro abaixo:

Fonte: Secretaria de Planejamento e Orçamento do Estado do Pará. Atualizado pelo IGPM da Fundação Getulio Vargas - preços de maio de 2008(35).

Embora o autor argumente que apesar do aumento da arrecadação no Estado do Pará não houve melhoria do IDH, o que é verdade, não vejo como negar, sob o ponto de vista econômico, que a política surtiu efeitos positivos.

A falta de correspondência entre a melhoria da arrecadação e os indicadores sociais denotam problemas com a qualidade do gasto público, o que, por si só, não tem o condão de tirar o mérito da política dos incentivos fiscais, focada na receita pública.

Vale registrar, ainda, a dissertação de mestrado em economia, realizada por Jofre Luis da Costa Oliveira, na UFRS, que analisou os incentivos fiscais na zona franca de Manaus e, após criteriosa coleta de dados, chegou à conclusão de que as desonerações tributárias são benéficas ao Estado do Amazonas, pois os indicadores mostram que os custos sociais são menores que os benefícios socioeconômicos usufruídos por aquele Estado(36).

Uma preocupação importante e que pode colocar tudo a perder é a generalização dessa política de incentivos fiscais por todos os estados da federação, que pode ocasionar na perda do poder de estímulo do incentivo, transformando-o em mera renúncia de arrecadação(37).

Nesse quadro, as empresas deixam de escolher o Estado com base nos incentivos e a decisão da empresa sobre o local onde exercerá sua atividade passa a ser guiada por questões negociais, como uma melhor infraestrutura, beneficiando Estados mais desenvolvidos(38).

Abre-se espaço, assim, para o leilão de vantagens entre os entes federados, desencadeando uma guerra onde poucos ganham e quase todos perdem, tendo em conta uma perda global de arrecadação diante de uma prática generalizada de renúncia de receitas(39).

Ao se constatar que até o Estado de São Paulo, o mais rico do país, concede incentivos fiscais a revelia do CONFAZ, como se verifica facilmente do sítio eletrônico "Investe São Paulo" da Agência Paulista de Promoção de Investimentos e Competitividade, onde são oferecidas vantagens como "redução de alíquota de ICMS de 18% para 12%", "suspensão de lançamento de ICMS incidente no desembaraço aduaneiro decorrente de importação de mercadoria sem similar nacional", etc., pode-se supor que já estamos nessa situação de incentivos fiscais generalizados(40).

Outro sinal que o Brasil já chegou num patamar insuportável e que o "leilão" se instalou em nosso país é o caso Ford, onde o Estado do Rio Grande do Sul propôs, em benefícios, arcar com um custo por funcionário equivalente a R$ 300 mil para a empresa lá se instalar(41).

Mesmo assim, a Ford preferiu alocar-se no Estado da Bahia, pois teria lhe oferecido condições ainda melhores.

Então, apesar de reconhecer os benefícios econômicos que a política de incentivos fiscais pode promover, é preocupante a sua generalização, que por acabar com a força atrativa dos incentivos, faz com que as empresas escolham Estados mais desenvolvidos para se instalar, pois são dotados de uma melhor infraestrutura.

Dessa forma, impõe-se uma necessária revisão do pacto federativo e uma das questões primordiais é a regulamentação da questão dos incentivos fiscais, com vistas a dar efetividade ao objetivo fundamental da república (art. 3º, III) e princípio da ordem econômica (art. 170, VII) que é a redução da desigualdade regional.

Assim, defende-se a revisão da LC 24/1975, para rever o quórum da unanimidade necessário a concessão dos incentivos, assim como condicioná-la a promoção da redução da desigualdade regional, de modo que somente possam ser concedidos incentivos por Estados mais pobres, como os do norte e do nordeste, até que se alcance um equilíbrio socioeconômico razoável entre as regiões.

V - Conclusão

Com o presente artigo é possível concluir que o federalismo fiscal falhou, pois as medidas previstas na Constituição para equalizar as regiões, passados mais de 25 (vinte e cinco) anos, não conseguiram alterar, de maneira substancial, o quadro de desigualdade regional no nosso país, que é um dos objetivos fundamentais da República (art. 3º, III, CF) e princípio da ordem econômica (art. 170, VII, CF).

A concessão de incentivos fiscais unilaterais de ICMS, apesar de violar o sistema jurídico, pode representar uma medida eficaz do ponto de vista econômico e, assim, contribuir para a redução das desigualdades regionais, na medida em que pode atrair para investimentos para regiões mais pobres, que poderão, assim, se desenvolver e sair da condição desfavorecida que se encontram.

Para isso acontecer, no entanto, não pode ocorrer a generalização dos incentivos fiscais, caracterizando a guerra fiscal, o que acarreta a perda de poder atrativo do incentivo e consequente escolha da empresa baseada em critérios negociais, como a melhor infraestrutura, de maneira a beneficiar os Estados mais ricos.

Dessa forma, mostra-se necessário rever o pacto federativo e, dentre as mudanças necessárias, mostra-se adequado alterar a LC 24/1975, para retirar o quórum da unanimidade para a concessão dos incentivos fiscais de ICMS, bem como para condicionar a sua concessão a promoção da redução da desigualdade regional.

Penso que esse objetivo poderia ser alcançado se a lei permitisse que apenas os Estados mais pobres, como os do norte e nordeste, pudessem utilizar da política de incentivos fiscais de ICMS.

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VARSANO, Ricardo. A Guerra Fiscal do ICMS: quem ganha e quem perde. IPEA, Planejamento e Políticas Públicas,?n. 15, 1997.

Notas:

(1) CONTI, José Maurício. Federalismo fiscal e fundos de participação - São Paulo: Editora Juarez de Oliveira, 2001.

(2) Ibidem, p. 27.
(3) Ibidem, p. 27.
(4) Ibidem, p; 25-26
(5) Ibidem, p. 27.
(6) AFONSO, José Roberto. JUNQUEIRA, Gabriel. O federalismo fiscal na organização do Estado brasileiro pela Constituição de 1988. Disponível em: <http://www12.senado.gov.br/publicacoes/estudos-legislativos/tipos-de-estudos/outras-publicacoes/volume-iv-constituicao-de-1988-o-brasil-20-anos-depois.-estado-e-economia-em-vinte-anos-de-mudancas/do-sistema-tributario-nacional-o-federalismo-fiscal-na-organizacao-do-estado-brasileiro-pela-constituicao-de-1988>. Acesso: 26 jan. 2016.
(7) ARRETCHE, Marta. Quem taxa e quem gasta: a barganha federativa na federação brasileira. Disponpivel em: << http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0104-44782005000100006>. Acesso: 20 dez. 2015.
(8) Ibidem, p.32-33.
(9) AFONSO, op. cit.
(10) CONTI, op. cit.
(11) Ibidem, p. 31.
(12) BERCOVICI, Gilberto. Constituição econômica e desenvolvimento: uma leitura a partir da Constituição de 1988 - São Paulo: Malheiros, 2005.
(13) CONTI, op. cit.
(14) Ibidem, p. 40.
(15) Ibidem, p. 40-41.
(16) BERCOVICI, op. cit.
(17) ALMEIDA, Aloísio Flavio Ferreira de. ALMEIDA, Carlos Otávio Ferreira de. O equilíbrio federativo como desafio ao novo formado do Fundo de Participação dos Estados. Revista Fórum de Direito Financeiro e Econômico - RFDFE. Belo Horizonte, ano 2, n. 2, set. 2012 / fev 2013.
(18) MACEDO, Fernando César. MATOS, Elmer Nascimento. O papel dos fundos constitucionais de financiamento no desenvolvimento regional brasileiro. Disponível em: << http://revistas.fee.tche.br/index.php/ensaios/article/view/2181/2575 >. Acesso: 15 dez. 2015.
(19) COSTAL, Francisco de Assis. O FNO e o desenvolvimento sustentável na amazônia. In: Peter H. May; Carlos Amaral; Brent Millikan; Petra Ascher. (Org.). Instrumentos Econômicos para o Desenvolvimento Sustentável da Amazônia: experiências e visões. Brasília: Ministério do Meio Ambiente, 2005.
(20) COSTAL, Francisco de Assis. O FNO e o desenvolvimento sustentável na amazônia. In: Peter H. May; Carlos Amaral; Brent Millikan; Petra Ascher. (Org.). Instrumentos Econômicos para o Desenvolvimento Sustentável da Amazônia: experiências e visões. Brasília: Ministério do Meio Ambiente, 2005.
(21) MACEDO, op. cit.
(22) Fonte: Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil 2013 (Com dados dos Censos 1991, 2000 e 2010.) Disponível em: << http://www.pnud.org.br/atlas/ranking/Ranking-IDHM-UF-2010.aspx>. Acesso: 07 jan. 2015.
(23) BRAGA, Isabel. Cunha instala comissão especial para rever o pacto federativo. Disponível em: << http://oglobo.globo.com/brasil/cunha-instala-comissao-especial-para-rever-pacto-federativo-15619251>. Acesso: 05 jan. 2016.
(24) BECKER apud NASCIMENTO, Carlos Renato Vieira do. Políticas públicas e incentivos fiscais. RFPTD, v. 1, n. 1, 2013.
(25) SCAFF, Fernando Facury. Novas batalhas da guerra fiscal e a emenda 87. Disponível em: << http://www.conjur.com.br/2015-abr-21/contas-vista-novas-batalhas-guerra-fiscal-emenda-constitucional-87>. Acesso: 10 dez. 2015.
(26) SCAFF, Fernando Facury. A responsabilidade tributária e a inconstitucionalidade da guerra fiscal. In: ROCHA, Valdir de Oliveira (org.) - Grandes questões atuais de direito tributário. São Paulo: Dialética, 2011.
(27) SCAFF, op. cit.
(28) MEDEIROS, Alberto. Inconstitucionalidade de benefícios fiscais unilaterais em matéria de ICMS e segurança jurídica dos contribuintes. In: Revista Dialética de Direito Tributário, n. 238, jul. 2015.
(29) CASTRO Murilo Résio de. Desenvolvimento regional e políticas de estímulos fiscais e financeiros - perspectivas (trecho). In: MARTINS, Ives Gandra et. al (coord.). Tratado de Direito Financeiro - Volume II, p. 150-187.
(30) Ibidem, p. 167.
(31) Ibidem, p. 167.
(32) Ibidem, p. 167.
(33) Ibidem, p. 167.
(34) MENESCAL, Leonardo. Quem se Beneficia com a Guerra Fiscal? O Caso do Estado do Pará. Dissertação (Mestrado). Instituto de Ciências Jurídicas. Universidade Federal do Pará, 2009.
(35) Ibidem.
(36) OLIVEIRA, Jofre Luis da Costa. Zona franca de Manaus: um estudo sobre a renúncia dos entes federativos e os benefícios socioeconômicos gerados. Dissertação (mestrado). Faculdade de Ciências Econômicas. Porto Alegre, 2011.
(37) VARSANO, Ricardo. A Guerra Fiscal do ICMS: quem ganha e quem perde. IPEA, Planejamento e Políticas Públicas,?n. 15, 1997.
(38) Ibidem, p. 15.
(39) BEVILACQUA, Lucas. Tributo como instrumento de desenvolvimento regional: a (i)legitimidade das contramedidas dos Estados no âmbito da guerra fiscal de ICMS. Anais do II Congresso Brasileiro de Carreiras Jurídicas de Estado. ?São Paulo, 2010.
(40) ESTADO DE SÃO PAULO. Políticas de incentivo ao investimento. Disponível em: <http://www.investe.sp.gov.br/por-que-sao-paulo/politicas-de-incentivo/>. Acesso: 10 dez. 2015.
(41) NÓBREGA, Marcos. Renúncia de receita, guerra fiscal e tax expenditure: uma abordagem do art. 14 da LRF. Disponível em <<http://www.cepal.org/ilpes/noticias/paginas/6/13526/marcosnobrega1.pdf.> Acesso: 10 nov. 2015

 
Breno Lobato Cardoso*

THOMSON REUTERS CHECKPOINT. A PLATAFORMA REVOLUCIONÁRIA DE PESQUISA FISCAL E TRIBUTÁRIA. SAIBA MAIS


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- Publicado em 28/03/2017



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