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Kiyoshi Harada 
Jurista, com 31 obras publicadas. Acadêmico, Titular da cadeira nº 20 (Ruy Barbosa Nogueira) da Academia Paulista de Letras Jurídicas. Acadêmico, Titular da cadeira nº 7 (Bernardo Ribeiro de Moraes) da Academia Brasileira de Direito Tributário. Acadêmico, Titular da cadeira nº 59 (Antonio de Sampaio Dória) da Academia Paulista de Direito. Sócio fundador do escritório Harada Advogados Associados. Ex-Procurador Chefe da Consultoria Jurídica do Município de São Paulo.

Artigo - Municipal - 2014/0322

IPTU e zonas de expansão urbana
Kiyoshi Harada*

Elaborado em 12/14

Por expressa disposição constitucional o IPTU só pode ser lançado sobre imóveis situadas na zona urbana do município (art. 156, I da CF).

Esse imposto é regulado pelo Código Tributário Nacional que define o seu fato gerador, assim como conceitua o que seja zona urbana e a de expansão urbana para fins de lançamento tributário, nos seguintes termos:

"Art. 32. O imposto, de competência dos Municípios, sobre a propriedade predial e territorial urbana tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física, como definido na lei civil, localizado na zona urbana do Município.
§ 1º Para os efeitos deste imposto, entende-se como zona urbana a definida em lei municipal; observado o requisito mínimo da existência de melhoramentos indicados em pelo menos 2 (dois) dos incisos seguintes, construídos ou mantidos pelo Poder Público:
I - meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais;
II - abastecimento de água;
III - sistema de esgotos sanitários;
IV - rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição domiciliar;
V - escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de 3 (três) quilômetros do imóvel considerado.
§ 2º A lei municipal pode considerar urbanas as áreas urbanizáveis, ou de expansão urbana, constantes de loteamentos aprovados pelos órgãos competentes, destinados à habitação, à indústria ou ao comércio, mesmo que localizados fora das zonas definidas nos termos do parágrafo anterior."

A Constituição não define o que seja zona urbana, embora alguns autores entendam que há um conceito constitucional a respeito. Eduardo Pugliese Pincelli, por exemplo, sustenta que "a propriedade é urbana, se dotada de urbanidade, apresentando características típicas da cidade" ou "se localizada na zona urbana, ou seja, inserida na cidade ou em local com características próprias de cidade."

Com tais noções ele afasta o conceito legal de zona urbana prevista no CTN que entende não recepcionada pela Constituição de 1988.

Ocorre que o alegado conceito constitucional de zona urbana que teria sido utilizada pelo legislador constituinte em seu conceito comum não é preciso. A respeito escrevemos:

"Ainda que se admita que a Constituição empregou a palavra "urbana" em sua acepção comum para definir a competência impositiva municipal, ela não oferece critério seguro para o lançamento tributário. De fato, a palavra "urbana" significa relativo ou pertencente à cidade; que tem características de cidade. Não é fácil imaginar a dificuldade do lançamento em razão da elasticidade do conceito de "urbana". Não há linha divisória entre o que está dentro da cidade e o que está fora da cidade, gerando conflitos intermináveis com a União, que é titular do imposto territorial rural, igualmente sem definição do que seja rural."

Por isso, o Código Tributário Nacional cumprindo sua missão de dirimir conflitos de competência tributária (art. 146. I do CF), define a zona urbana conforme § 1º, do seu art. 32 retrotranscrito.

É preciso a presença de no mínimo dois dos requisitos acima enumerados para que a lei tributária municipal possa declarar determinada área como sendo de zona urbana. O conceito de zona rural resulta por exclusão: área não contida na zona urbana considera-se rural.

Mas, o CTN permite que sejam declaradas de zona urbana as áreas urbanizáveis, ou de expansão urbana nos termos do § 2º, do art. 32 já transcrito.

Embora não se exija a presença dos requisitos enumerados no § 1º é preciso que na área a ser declarada de zona urbana hajam loteamentos aprovados por órgãos públicos competentes destinados à habitação, à indústria ou ao comércio. Hoje, tornou-se comum a existência de loteamentos fechados nas zonas mais, para fins de habitação temporária. Esses loteamentos podem ser considerados áreas urbanas por ação do legislador municipal, após a aprovação de órgãos públicos competentes (Prefeitura e IBAMA, conforme o caso).

Outrossim, não basta a inclusão desses loteamentos na área urbana para possibilitar o lançamento do IPTU. É preciso que a lei municipal defina a base de cálculo dos imóveis integrantes desses loteamentos. Como se sabe, a base de cálculo de imposto está submetida ao princípio da reserva legal (art. 146, III, a da CF). E não basta que a lei municipal diga que a base é o valor venal do imóvel, repetindo o que está no art. 33 do CTN, sem definir os parâmetros objetivos para sua apuração.

Doutrina e jurisprudência, com muita frequência, têm confundido o valor venal referido no art. 33 do CTN com o valor de mercado. Aquele é definido em lei, normalmente, pela lei que aprova a Planta Genérica de Valores, aonde estão discriminados os valores unitários de metro quadrado da construção e do terreno, ao passo que, o valor de mercado é apurado pela perícia, ou resulta da oferta/procura. O primeiro é um dos elementos quantitativo do fato gerador que serve para efetuar o lançamento; o segundo é elemento que serve para a impugnação do lançamento pelo contribuinte interessado, na hipótese de o valor venal levado em conta pela legislação superar o valor de mercado em condições regulares.

Alguns municípios têm aprovado os valores unitários de áreas rurais constantes de loteamentos legalmente incluídas na zona urbana por meio de Decretos. É comum verificar os valores unitários de metro quadrado referente a diversos loteamentos nominados por ato do Executivo. Tanto as áreas urbanas referidas no § 1º, como aquelas referidas no § 2º, do art. 32 do CTN, para possibilitar o lançamento do IPTU não podem prescindir de PGVs aprovadas por lei.

O Decreto pode tão somente proceder à atualização monetária anual dos valores unitários legalmente aprovados.

A antiga doutrina que classificava o IPTU dentre os tributos avaliáveis, para prescindir da definição legal da base de cálculo, não tem amparo constitucional. Nenhum imóvel pode ter o seu valor apurado pelo agente fiscal que se limita a promover o enquadramento em concreto de cada imóvel a ser tributado no respectivo setor e quadra a que corresponde, para a aplicação do valor unitário do metro quadrado da construção e do terreno segundo o tipo e padrão da construção e características do terreno previamente definidos em lei. A tarefa do agente fiscal não é a de avaliar o imóvel, mas o de proceder aos cálculos aritméticos de conformidade com os dados e elementos constantes da lei tributária.

 
Kiyoshi Harada*

  Leia o curriculum do(a) autor(a): Kiyoshi Harada.



- Publicado em 01/04/2014



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