Pesquisa por expressão: e/ou por período: até  
Artigos por Autor:   A | B | C | D | E | F | G | H | I | J | K | L | M | N | O | P | Q | R | S | T | U | V | W | X | Y | Z

Artigos por Assunto    pixel

Renan Rico Diniz 
Graduado em Direito pela Universidade Presbiteriana Mackenzie, em São Paulo-SP. Pós-graduando em Direito Tributário pelo IBDT - Instituto Brasileiro de Direito Tributário. Analista de Legislação da Thomson Reuters.

Artigo - Federal - 2014\3397

Breves considerações sobre a origem e a natureza da contribuição de melhoria
Renan Rico Diniz

1. Introdução

O termo "tributo" designa um gênero que engloba por três espécies, a saber: imposto, taxa e contribuição de melhoria.

A priore, podemos definir imposto como um tributo não vinculado, que é destinado aos cofres públicos e não requer uma contraprestação específica do Estado, em sentido amplo; e a taxa, por sua vez, é um tributo vinculado que exige uma contraprestação estatal específica, seja por meio do exercício regular do poder de polícia ou da prestação de serviços públicos específicos e divisíveis.

A contribuição de melhoria, terceira das espécies tributárias, decorre de obras públicas, sendo prevista no ordenamento jurídico brasileiro por intermédio do art. 145, III, da CF e do art. 81 do CTN (Lei nº 5.172/1966), e regulamentada pelo Decreto nº 195/1967.

Diante de tal definição, faz-se mister traçar a dimensão, o alcance, a extensão e a aplicação da contribuição de melhoria, espécie tributária contemplada pela legislação brasileira e que por vezes ainda gera certas dúvidas sobre sua essência e finalidade.

2. Breve histórico

Pesquisas apontam que o instituto da contribuição de melhoria remonta ao ano de 1250, na Inglaterra, quando a rainha levou a cabo uma imensa obra ao longo do rio Tâmisa, a qual envolveu a construção de diques para conter as recorrentes enchentes, o feitio de uma reforma nas margens e outras medidas visando melhorar o saneamento no entorno daquela via fluvial, após as quais a navegação tornou-se sobremaneira facilitada.

Na época em que tal obra foi empreendida, as margens do rio Tâmisa eram locais precários frequentemente assolados por enchentes, motivo pelo qual os terrenos situados naquelas adjacências eram de pouco valor imobiliário e padeciam constantes depreciações. Após a obra, contudo, tal circunstância foi superada, e o valor dos terrenos ao redor elevou-se vertiginosamente, haja vista estarem situados em um local próximo a uma importante rota de transporte, cuja localização era estratégica ainda mais no contexto do século XIII.

Ficou-se, então, diante do o seguinte impasse: uma obra de âmbito público, financiada por toda a sociedade por intermédio de tributos, angariou supervalorização ao terreno de determinados proprietários. Ou, em outras palavras, determinados proprietários tiveram o seu patrimônio valorizado às custas da contribuição de toda a sociedade, que financiou a obra.

A Câmara dos Lordes, então, em face desta questão, instituiu um tributo decorrente da valorização dos imóveis, o qual recairia sobre os proprietários cujo patrimônio obteve valorização devido à obra realizada nas margens do rio Tâmisa. Foi a origem do tributo que hoje conhecemos por contribuição de melhoria, e que é previsto nas legislações de diversos países.

No Brasil, tal tributo foi expressamente recepcionado, sendo denominado "contribuição de melhoria" pela Carta Constitucional de 1934. Há de se ressaltar, todavia, que antes dessa Constituição tal tributo já vinha sendo cobrado desde 1905, por ocasião da realização de serviços estatais de pavimentação de ruas, como previam os Decretos nºs 1.209, de 1905 e 21.390, de 1932.

3. Considerações

A compreensão sobre a contribuição de melhoria é mais complexa em relação à compreensão sobre as outras duas espécies tributárias supracitadas.

A Constituição Federal de 1988 estabelece, no art. 145, que "a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir: (.)

III - contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas".

Veja-se a definição legal de tal tributo, trazida pelo CTN, verbis:

"Art. 81. A contribuição de melhoria cobrada pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, é instituída para fazer face ao custo de obras públicas de que decorra valorização imobiliária, tendo como limite total a despesa realizada e como limite individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado."

De acordo com o eminente professor Caio Bartine (1),

"As contribuições de melhoria envolvem uma complexa situação para ver deflagrada sua exigência, que é 'ser proprietário de imóvel' e 'que esse imóvel tenha sido valorizado em razão de uma obra pública'. Note-se que não é suficiente a simples existência da obra pública, que em tese pode valorizar, desvalorizar ou ser indiferente em ralação ao imóvel. No caso da contribuição de melhoria, essa obra deve ter que necessariamente valorizar o imóvel para então, sobre o valor da 'valorização', ver incidir, uma única vez, a contribuição de melhoria. Não existe, por outro lado, 'contribuição de pioria', ou seja, se houver desvalorização do imóvel em razão da obra pública, não haverá, absolutamente, possibilidade de exigência do tributo 'contribuição de melhoria' (...)".

Veja-se, então, que a hipótese de incidência não é a mera existência da obra. A obra, por si só, pode ensejar ou não o fato gerador de tal espécie tributária.

3.1. Delimitação do fato gerador

O dispositivo constitucional que embasa a contribuição de melhoria é, de certa forma, obscuro quanto ao esclarecimento sobre tal espécie tributária. Sobre isso, expressa-se José Jayme de Macêdo Oliveira da seguinte maneira acerca do art. 145, III, da CF:

"(...) dicção tal merecedora de crítica, pois, com certeza, o que decorre da obra pública é a valorização dos imóveis, e não o tributo em si, haja vista este se legitimar se e quando concorrerem ambas, obra pública e decursiva valorização". (2)

O professor Robson Luiz Rosa Lima, em contundente elucidação sobre o art. 81 do CTN, assevera sobre os elementos atinentes ao fato gerador (3):

"Desta forma, existem três elementos ínsitos ao fato gerador:
a) a realização de obra pública, sendo que a cobrança tributária só é possível após a concretização da obra, sendo vedado ao Estado realizar uma obra pública pela metade e exigir de pronto a contribuição de melhoria, até porque, nessa hipótese, não haverá valorização, face à existência incompleta da obra.
b) a valorização, pois apenas a obra não é suficiente, já que existem obras públicas que ao invés de valorizar, acabam mesmo por acarretar a desvalorização do imóvel.
c) que a valorização ocorra sobre bens imóveis.
O núcleo da hipótese de incidência é a valorização imobiliária, desta forma, é ilegal a conduta de determinados entes federados ao lançar a contribuição de melhoria apenas com base no custo da obra."

Nesse sentido, os tribunais brasileiros firmaram entendimento acerca do efetivo fato que enseja a incidência da contribuição de melhoria. Senão vejamos:

"CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA - VALORIZAÇÃO IMOBILIÁRIA - CF/67, ART. 18, II, COM A REDAÇÃO DA EC Nº 23/83 - CF/88, ART. 145, III - Sem valorização imobiliária, decorrente de obra pública, não há contribuição de melhoria, porque a hipótese de incidência desta é a valorização e a sua base é a diferença entre dois momentos: o anterior e o posterior à obra pública, vale dizer, o quantum da valorização imobiliária." (STF - RE 114.069-1 - São Paulo - 2ª T. - Rel. Min. Carlos Velloso - DJU 30.09.1994)
"TRIBUTO - CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA - FATO GERADOR - VALORIZAÇÃO DO IMÓVEL - ART. 81/CTN - PRECEDENTES DO STF E STJ - 1. A contribuição de melhoria tem como fato gerador a valorização do imóvel que lhe acarreta real benefício, não servindo como base de cálculo, tão-só o custo da obra pública realizada. 2. Recurso Especial conhecido e provido."

(STJ - RESP 280248 - SP - 2ª T. - Rel. Min. Francisco Peçanha Martins - DJU 28.10.2002).

Note-se, portanto, que o simples fato de haver uma obra pública realizada por qualquer dos entes federativos, por mais dispendiosa que possa ser, não enseja a incidência da contribuição de melhoria, a menos que haja a real e aferível valorização do imóvel decorrente dessa obra.

3.2. Limites da contribuição de melhoria

A contribuição de melhoria pode ter instituído pelo Poder Público o limite global, consistente no custo da obra dividido pelos imóveis que obtiveram valorização, ou o limite individual, analisando-se o percentual de valorização de cada imóvel pela existência da obra pública. Neste caso, cada contribuinte arcará com valores diferenciados de recolhimento tributário.

A título de exemplo, visualizemos a seguinte situação:

O Poder Público empreende uma obra com o custo X, em uma região onde estão situados os imóveis A, B, C, D e E, todos com o mesmo valor imobiliário. Em aferição oficial, constata-se que os imóveis A, B e C obtiveram valorização de 50%, e os imóveis D e E obtiveram valorização de 25%.

O Poder Público, então, institui contribuição de melhoria decorrente de tal obra. Observe-se que o limite do montante a ser pago pelos contribuintes a título de contribuição de melhoria não pode superar o custo da obra, ou seja, o valor X. Essa vedação tem como finalidade impedir o enriquecimento sem causa do Estado.

No que se refere ao quantum máximo a ser cobrado do contribuinte a título de contribuição de melhoria, assevera Vladimir Passos de Freitas (4):

"Tem como limite o custo total da obra, o qual deve ser rateado entre os que se beneficiarem com a valorização imobiliária, sendo esta valorização o limite individual cobrado de cada beneficiário."

Consideremos, ainda neste exemplo hipotético, que o Poder Público definiu como valor a ser pago a título de contribuição de melhoria o próprio valor X da obra.

Caso seja instituído o limite global, o valor X da obra será repartido pelos proprietários dos imóveis A, B, C, D e E, os quais recolherão, cada um, o valor de X/5 a título de contribuição de melhoria.

Caso seja instituído o limite individual, o valor X da obra será repartido de modo desigual: os proprietários dos imóveis A, B e C recolherão, cada um, o valor de X/4 a título de contribuição de melhoria, porquanto seus imóveis obtiveram maior valorização (50%); e os proprietários dos imóveis D e E, por sua vez, arcarão com um recolhimento tributário de X/8 cada um, porquanto os seus imóveis obtiveram menor valorização (25%).

Acerca do limite da contribuição de melhoria, assevera Caio Bartine:

"Mesmo que a obra pública esteja inacabada, é possível a instituição de contribuição de melhoria, desde que o Poder Público já tenha condições de aferir qual o limite de valorização dos imóveis." (5)

Note-se que na hipótese acima mencionada, é de total interesse do contribuinte que o ente federativo que instituiu a contribuição de melhoria antes do término da obra efetivamente a conclua, para que seja consolidada a valorização anteriormente aferida.

4. Conclusão

A contribuição de melhoria possui uma importante função social à medida que determinados proprietários obtêm aumento patrimonial decorrente do exercício do poder-dever estatal de promover obras públicas, que podem ter como consequência reflexos no mercado imobiliário em benefício destes, haja vista sua condição de proprietários.

Sua aplicação, igualmente, é intrínseca indissociável à materialização do princípio da publicidade administrativa, consagrado no caput do art. 37 da CF, pois depende de aferições de valores quantificáveis, como por exemplo a taxa de valorização dos imóveis e o custo total da obra.

Sem entrar no mérito de como o Estado gerencia e aplica tais recursos por meio de políticas públicas, cumpre salientar que a existência de tal tributo é legitimada pelas complexas relações sociais dos cidadãos perante o Estado, nas quais os interesses de determinados contribuintes podem ser involuntariamente vislumbrados em detrimento do restante da sociedade, à medida que o exercício das atividades pelo Estado, financiado por ampla tributação em prol do interesse público, poderão ter como efeito colateral o enriquecimento de alguns patrimônios e não de outros.

Por isso, a aplicação da contribuição de melhoria obedece, teleologicamente, não só ao interesse público em arrecadar daqueles que foram beneficiados com a obra estatal, mas também a um ideal de justiça social, se considerarmos que a figura do ente público é em si uma instituição social e que deve promover tratamento equitativo aos cidadãos.

5. Referências bibliográficas

(1) BARTINE, Caio. Direito Tributário. Coleção Elementos do Direito, v.3, p.99. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2012.

(2) José Jayme de Macêdo Oliveira. Revista Tributária e de Finanças Públicas. vol. 107/2012. p. 131. Nov / 2012.

(3) LIMA, Robson Luiz Rosa. Contribuição de melhoria. Jus Navigandi, Teresina, ano 10, nº 775, 17 ago. 2005. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/7138>. Acesso em: 14 jan. 3914.

(4) FREITAS, Vladimir Passos de. Código Tributário Nacional Comentado, 6ª edição revista, atualizada e ampliada. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2013.

(5) BARTINE, Caio. Direito Tributário. Coleção Elementos do Direito, v.3, p.100. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2012.

 
Renan Rico Diniz*

  Leia o curriculum do(a) autor(a): Renan Rico Diniz.



- Publicado em 04/02/2014



Todas as legislações citadas neste artigo estão disponíveis na íntegra no CHECKPOINT. Se você ainda não é usuário faça AQUI sua solicitação de acesso para degustação.

Veja também outros artigos do mesmo autor: