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Heleno Taveira Torres 
Professor de Direito Tributário e Presidente da Comissão de Graduação da Faculdade de Direito da USP. Mestre, Doutor e Livre-Docente. Vice-Presidente da International Fiscal Association - IFA. Conselheiro do Conselho Jurídico da FIESP e da FECOMERCIO. Advogado.

Artigo - Federal - 2012/3207

A CIDE-Cooperativista devida à OCB e a política nacional do cooperativismo
Heleno Taveira Torres*

1 - Cooperativismo e sua representação (OCB): O papel coletivo de coordenação de políticas nacionais cooperativistas

O cooperativismo é uma forma de organização e interação social que está ao lado de outros segmentos fundamentais da ordem econômica e social do País, com reconhecimento expressivo dos seus fundamentos pela Constituição, com equivalente dignidade junto a estes, mesmo que baseados em fundamentos distintos todos reconhecidos no artigo 1º da Constituição, como bases de existência do próprio Estado.

As cooperativas fundam-se nos valores sociais do trabalho (inciso IV, art. 1º, da CF) e nos princípios da dignidade da pessoa humana (inciso III, art. 1º, da CF) e da solidariedade (art. 3º, da CF), quer dizer, naqueles conteúdos axiológicos da maior imperatividade de vinculação social, razão pela qual a Constituição demora-se em assegurar proteção e incentivo àquelas formas de congregação de pessoas, em mutualidade de propósitos.

Para que se tenha uma idéia dessa significativa importância conferida às cooperativas (art. 174), basta pensar que estas encontram-se na Constituição em contraposição aos fundamentos de outras formas de atuação das pessoas ou do próprio Estado. São estes os valores que informam as empresas privadas (i), como é o caso do princípio da livre iniciativa (inciso IV, art. 1º, da CF), e igualmente àqueles que orientam as atividades das entidades públicas (ii), na forma de atividades econômicas ou serviços públicos (art. 173 e 175, da CF), fundadas no princípio da soberania (inciso I, art. 1º, da CF), ou ainda daqueles das entidades sem fins lucrativos (iii), baseados no princípio da dignidade da pessoa humana (inciso III, do art. 1º, da CF) e da cidadania (inciso II, do art. 1º, da CF).

As cooperativas são a opção da liberdade dos trabalhadores, produtores ou prestadores de serviços, distintas da atuação do Estado (i) e das sociedades, tanto das empresárias (ii), fundadas na pretensão do lucro, quanto daquelas civis ou fundações sem fins lucrativos (iii). A isso denominamos "princípio da autonomia constitucional do cooperativismo".

Dito de um outro modo, apesar de as cooperativas assumirem a forma de uma "sociedade", não se confunde com qualquer sociedade empresária ou profissional. Tampouco equivale a uma entidade no profit. E, do mesmo modo, não se vêem submetidas a qualquer dependência da atuação estatal, para os fins de autorização de funcionamento ou qualquer interferência no desempenho das suas atividades (inciso XVIII, do art. 5º, da CF).

A nossa Constituição, porém, foi além de uma simples referência genérica aos valores que informam o cooperativismo. Ao contemplar, de modo expresso, o dever de proteção e estímulo à formação de cooperativas, mediante a regra geral constante do art. 174, § 2º, da CF, segundo a qual "a lei apoiará e estimulará o cooperativismo e outras formas de associativismo", a exemplo do art. 45, da Constituição italiana (01) e do art. 129, item 2, da Constituição espanhola (02), ela estabeleceu verdadeiro marco jurídico de proteção, não bem à pessoa jurídica constituída sob a forma de "cooperativa", mas ao modelo de organização social denominado "cooperativismo", cabendo ao Estado o dever de apoio e de estímulo.

Esta não é uma norma programática. Em verdade, estamos diante de um dever constitucional, dirigido aos poderes do Estado, para que estes promovam e defendam o cooperativismo, estimulando sua criação, eliminando-se qualquer medida discriminatória e garantindo sua existência mediante um corpo de leis adequado a esse fim, tudo com o objetivo de constituir uma política unitária de cooperativismo no País. Não é pouco.

Esse é um modelo de intervencionismo estatal (que não se confunde com a noção de intervenção enquanto medida de poder de polícia) fundado nos princípios mais caros do Estado Democrático e Social de Direito, numa indução positiva em proveito dos valores que informam o cooperativismo.

Se o cooperativismo foi eleito como um setor de intervenção estatal sobre a ordem econômica para garantir os valores que lhe são pertinentes, num sentido de proteção e estímulo evidente à sua prática, sua nota de direito fundamental é inconteste.

Dizer dos limites de intervenção, porém, não faz do cooperativismo e da atuação das suas entidades um direito absoluto que não admite qualquer espécie de controle ou necessidade de vinculação. Em verdade, o que se deve fazer é evitar ao máximo a ação do estado como poder de polícia, mas não o papel de proteção e estímulo. Por isso, deve-se enaltecer que este mesmo ordenamento, para o cumprimento de funções tão relevantes, como a condução da política nacional de cooperativismo, transfira poderes a uma organização de regime de direito privado predisposta para esta finalidade, integralmente comprometida com os valores da mutualidade, para que o cooperativismo seja conduzido por cooperativistas e conhecedores das suas especificidades, dificuldades e das suas necessidades presentes e futuras.

Faz-se mister lembrar que, sob a égide de uma Constituição de Estado Social, os limites e a legitimidade da intervenção estatal não dependem da vontade patrocinada pelos órgãos do Estado ou o querer ideológico dos governantes que o conduzem num dado episódio da sua evolução histórica; dependem, isso sim, dos valores que tal Constituição alberga (03). Daí não ser possível aos órgãos do Estado, mesmo os legislativos, criarem limites estranhos ao quanto lhes competem na regulação da autonomia privada (04), os quais somente podem ser praticados sobre os interesses que afetem aspectos coletivos e com a finalidade de garantir os princípios constitucionais maiores, como assinalamos acima (05).

Isso não afasta, porém, a necessidade de que sejam atendidos os mesmos requisitos, controles ou condições formais, materiais e finalísticos empregados para todas as sociedades e, em particular, para as cooperativas em geral, sem que disso se possa cogitar de alguma espécie de óbice à criação ou ao funcionamento dessas entidades. A liberdade de criação e funcionamento verifica-se nos limites da legalidade e não se compagina com qualquer orientação pautada por uma idéia de direito absoluto.

Exatamente em função dos altos valores que envolvem tal mutualismo (06), é que a Constituição motiva o legislador a conferir uma indução positiva às suas atividades (07), como se vê especialmente nos art. 174, § 2º, e 146, III, "c", ambos da CF, no que corresponde ao fomento e estímulo; mas também, ao mesmo tempo, como típicos limites legislativos, inclusive para o próprio poder de reforma, em face do disposto no art. 60, § 4º, IV, da CF, ao proibir qualquer espécie de tratamento menos favorável ou mais gravoso àquele aplicável às demais pessoas.

Para alguns, o cooperativismo revela-se como expressão de direitos fundamentais por se tratar de uma formação social dirigida à defesa e ao desenvolvimento da personalidade dos sócios e aplicação do princípio de solidariedade; para outros, tem como fim a remoção de obstáculos sociais ao exercício da igualdade, entendida como acesso a uma melhor distribuição de riquezas; ou ainda, uma nítida expressão da valorização do trabalho e da livre iniciativa; como também estão aqueles que a vêem apenas como uma alternativa ao modo de produção capitalista e, desse modo, mais afeita à preservação do princípio de valorização social do trabalho. Em qualquer uma dessas modalidades, o cooperativismo estará sempre protegido na ordem constitucional.

O estímulo jurídico ao cooperativismo pode ser patrocinado mediante criação de uma legislação típica, com tratamento distinto das demais formas societárias que respeite sua formação e evolução fundada nos valores que lhes são próprios, ou que crie, sem que se possa alegar afetação ao princípio da não discriminação, assistência financeira ou técnica, bem como regimes tributários compatíveis e, se possível, incentivadores das suas adoções. E ao reclamar do próprio legislativo apoio e estímulo ao cooperativismo, quis o constituinte exigir adrede da Administração e do Judiciário, pelos seus órgãos de cumprimento e execução das leis ditadas por aquele, respeito às diferenças e peculiaridades do cooperativismo. Ao lado destes, porém, essencial é que o cooperativismo seja coordenado nas suas finalidades de apoio e estímulo, para garantir uniformidade e unidade de programas.

Conclui-se, assim que a Constituição, ao evidenciar tanto interesse em garantir o respeito ao seu conteúdo, determinando aos poderes legislativo e executivo estatais o poder-dever de controle sobre tais sociedades, com a finalidade de vir respeitados seus principais aspectos, mormente o caráter mutualístico (08), ao tempo que se ampara em uma indução positiva, não afasta, de nenhum modo, sua capacidade interventiva,para os efeitos dos necessários controles, bem como para uma indução coordenada dos valores de apoio e estímulo.

O inciso XVIII, do art. 5º, da CF, porém, não deixa dúvidas que a criação de cooperativas, na forma da lei, independe de autorização. Que nunca esse aposto seja esquecido. Certo que essa "autorização" não tem que ver com qualquer óbice à existência, e nem poderia, mas com o estabelecimento de requisitos necessários para serem atendidos, na forma da lei. Por isso, caberá sempre ao legislador, preservado o sentido objetivo da liberdade de exercício das cooperativas, estabelecer requisitos e condições para a criação das cooperativas. O que é vedado sem qualquer condicionante é a interferência estatal em seu funcionamento ou mesmo algum agir discricionário, a título de "autorização", sob a forma de poder de polícia, para permitir sua criação. São condutas totalmente vedadas.

Diante disso, não há qualquer contradição com a ordem constitucional a exigência de "registro" das cooperativas em órgão de representação (privada) do sistema cooperativo, como é o caso da OCB, na medida que este diz respeito à integração da unidade (cooperativa) ao sistema integrado de cooperativas (OCB), como parte da política nacional de cooperativismo. A própria Constituição prescreve que criação de cooperativas, na forma da lei, independe de autorização. Considerados os limites da "autorização", como exigências formais previstas em lei, e não como um juízo preliminar e de caráter discricionário, típico de poder de polícia, passível de permitir ou proibir a criação da entidade, tem-se que buscar nas fontes legais quais são os controles autorizados e coerentes com o regime constitucional, que só veda a interferência estatal no funcionamento, mas reconhece, para as cooperativas, o dever de sujeição a requisitos legais específicos.

Como os principais requisitos legais assinalados encontram-se na Lei nº 5.764/71, como é o caso do registro junto à OCB e o dever de pagamento da contribuição a esta entidade, contidos nos art. 107 e 108, coloca-se o problema de saber se tais exigências foram recepcionadas pela ordem constitucional de 1988. Vejamos, assim, os limites do regime de recepção e suas implicações sobre a Lei nº 5.764/71.

Ao percorrermos o texto constitucional, no âmbito dos direitos fundamentais, encontramos o inciso XVIII, do art. 5º, da CF, segundo o qual a criação de cooperativas independe de autorização, mas faz-se ressaltar, que isso se dá na forma da lei. É de se ver que condições previstas em lei não representam discriminação e restrição ao exercício da atividade (i) ou interferência estatal em seu funcionamento (ii), mas requisitos necessários os quais de nenhum modo poderiam ser considerados como inconstitucionais ou não recebidos pela Constituição de 1988.

Segundo nosso entendimento, somente aquelas disposições da Lei nº 5.764/71 que efetivamente não coincidiam com a Constituição de 1988, para os efeitos da recepção assinalada, é que deveriam ser afastadas da aplicação do regime da política nacional do cooperativismo. E, assim, de plano, todas aquelas que representavam alguma espécie de interferência estatal no funcionamento das cooperativas.

Com isso, a Constituição de 1988 firmou o princípio de vedação expressa à interferência estatal no funcionamento das cooperativas, este entendido como a proibição de que o Estado, por meio dos seus órgãos, diretamente, possa criar qualquer modalidade de embaraço à administração ou ao exercício das atividades do cooperativismo, inclusive sobre a própria representação (privada) do sistema cooperativo, a OCB, tal como via-se previsto nos art. 95 a 102 e 105 da Lei nº 5.764/71.

Nestes termos, o limite do inciso XVIII, do art. 5º, da CF, o qual veda a exigência de autorização para criação ou interferência no funcionamento das cooperativas (09) deve ser compreendido em três dimensões bem delimitadas:

a) quanto à criação, os limites das condições previstas em leis;

b) a proibição de interferências de qualquer órgão governamental; e

c) a atuação da representação do sistema cooperativista.

Toda modalidade de sociedade cooperativa é, antes de tudo, um "contrato de sociedade" (10), para que a cooperação realize-se por seu intermédio, em termos jurídicos. A Cooperação entre os partícipes é o seu objeto principal. E o objeto deve bem delimitar o tipo de "ato cooperativo" que se deverá verificar no seio da sociedade, pois o que os partícipes pretendem, prioritariamente, não é alcançar uma certa lucratividade, mas utilizar-se dos serviços que a sociedade pode lhes prestar (11), no exercício das suas atividades fins.

Nesse particular, cumpre-se integralmente a Constituição, sem qualquer prejuízo ao art. 5º, XVIII, porquanto a criação de cooperativas independe de autorização, sendo vedada a interferência estatal em seu funcionamento. Independer de autorização governamental não tem nada que ver com atendimento às formalidades constitutivas e de formação e tampouco com os valores contínuos de apoio e estímulo ao cooperativismo ao qual servem, quando do seu funcionamento.

Sobre a atuação do Estado, em coincidência com tudo o que consta dos diversos dispositivos constitucionais, é induvidoso que o art. 2º, em especial o seu parágrafo único, da Lei nº 5.764/71, ao prever que "a ação do Poder Público se exercerá, principalmente, mediante prestação de assistência técnica e de incentivos financeiros e creditórios especiais, necessários à criação, desenvolvimento e integração das entidades cooperativas", encontra-se plenamente em vigor, pela coerência com o que se compreende como equivalente do intervencionismo estatal sob a forma de apoio ou estímulo ao cooperativismo (art. 174, § 2º, da CF).

Diversamente, os art. 17 a 20 e 92 a 94, da Lei nº 5.764/71, que tratavam, respectivamente, da "autorização de funcionamento" e da "fiscalização e controle" (12), segundo os quais a cooperativa constituída deveria oferecer seus atos ao respectivo órgão executivo de controle, o Conselho Nacional de Cooperativismo (CNC), para fins de ulterior autorização pela Secretaria Executiva do Conselho Nacional de Cooperativismo ou Secretaria Nacional de Cooperativismo - SENACOOP (art. 100), à luz de requerimento acompanhado do ato constitutivo, estatuto e lista nominativa, além de outros documentos considerados necessários (13); como aqueles art. 103 e 104, que designavam os órgãos governamentais, e, assim, os art. 95 a 102, que dispunham sobre este órgão, todos estes, em conjunto, foram derrogados após a entrada em vigor do inciso XVIII, do art. 5º, da CF, haja vista o princípio de vedação da interferência estatal no funcionamento das cooperativas. Não foram recepcionados nas suas disposições.

Neste particular, cumpre ainda recordar que a fonte de financiamento dessa atividade era o Fundo Nacional de Cooperativismo, criado pelo Decreto-Lei nº 59, de 21 de novembro de 1966, destinado a prover recursos de apoio ao movimento cooperativista nacional, como previsto pelo art. 102, da referida Lei nº 5.764/71. Este Fundo era suprido pelos seguintes recursos: dotação incluída no orçamento do Ministério da Agricultura para o fim específico de incentivos às atividades cooperativas; juros e amortizações dos financiamentos realizados com seus recursos; doações, legados e outras rendas eventuais; e dotações consignadas pelo Fundo Federal Agropecuário e pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - INCRA. Tudo isso foi derrogado, pela ausência de recepção constitucional dos órgãos de controle e fiscalização, como dito acima.

A ausência de recepção das regras acima anunciadas, além de outras presentes ao longo do texto, decorre da exclusão expressa de qualquer interferência estatal no funcionamento das cooperativas. Sai o Estado, após a Constituição de 1988, do contexto de qualquer controle ou fiscalização das cooperativas ao longo das suas existências, com o afastamento do poder de polícia nos atos unilaterais de "autorização" para criação e funcionamento das cooperativas.

O controle e fiscalização das atividades dos particulares, por parte da Administração é atividade que se desenvolve sob a égide do chamado "poder de polícia" (14). E como observa Celso Antonio Bandeira de Melo, o poder de polícia deve ser compreendido como medidas de limitação à "esfera jurídica da liberdade e da propriedade tuteladas pelo sistema" (15).

O exercício de poder de polícia concretiza-se, portanto, como típica modalidade de intervenção do Estado nas atividades dos particulares, que será legítima sempre que praticada em conformidade com a Constituição. Mas, como na atualidade a Constituição afastou o exercício do poder de polícia como ato-condição para a criação e funcionamento de associações e cooperativas (art. 5º, XVIII, da CF), viram-se afastados os controles então existentes, como acima indicados, e respectivos órgãos executores.

É induvidoso que o emprego do "poder de policia" nos casos de fiscalização e controle ou de autorização do funcionamento das cooperativas, era efetuado com nítido caráter discricionário, por parte dos órgãos assinalados. Foram todos abandonados pelo regime constitucional de 1988. E esse ancién régimen convivia ao lado daquele relativo à representação do cooperativismo, como o que se vê exercido pela OCB, sem qualquer confusão, por ser este desprovido de qualquer fundamento fiscalizatório ou de poder de polícia. A vedação à recepção daquele não contamina este inerente à OCB. É fundamental percorrer a extensão do presente estudo com a consciência dessa necessária distinção.

A extinção desses órgãos públicos, suas competências e fundos de financiamento, porém, não tem nada que ver com o que ocorre com os controles sobre a criação de cooperativas (i) ou mesmo com as funções e existência da entidade de Representação do Sistema Cooperativista (ii). estes regimes, de cunho inteiramente privado, mantém-se em vigor, como será visto logo mais, todos recepcionados pela Constituição, juntamente com a política nacional do cooperativismo. E para dizer dessa necessária separação, seguem-se os próximos títulos.

E conforme o art. 107, da Lei nº 5.764/71, para funcionamento das cooperativas, estas deverão registrar-se na Organização das Cooperativas Brasileiras - OCB ou na entidade estadual, mediante apresentação dos estatutos sociais e suas alterações posteriores.

Esta prescrição, como se verifica, estabelece uma necessária condição de filiação à entidade representativa do setor cooperativista, como será visto mais adiante, sem qualquer embaraço à criação ou ao funcionamento das cooperativas, na medida que não se verifica qualquer caso de fiscalização estatal ou licença de permissão para seu funcionamento. Destarte, sem conflitos com o quanto prescreve o inciso XVII, do art. 5º, da Constituição, por se tratar de entidade de direito privado, sem fins lucrativos, responsável pela coordenação das atividades de apoio e estímulo ao cooperativismo, sem qualquer ação estatal.

2 - O regime de associação das cooperativas não se confunde com o de representação do sistema cooperativista nacional

Passamos agora a descrever os limites do regime previsto para os controles necessários sobre a política nacional de cooperativismo, sobre os requisitos constitucionais de "apoio" e "estímulo".

Para esse especial propósito, de uniformidade de atuação do cooperativismo, a Lei nº 5.764/71 estabeleceu a "atividade" da chamada "Política Nacional de Cooperativismo", posta nos seguintes termos:

"Art. 1º Compreende-se como Política Nacional de Cooperativismo a atividade decorrente das iniciativas ligadas ao sistema cooperativo, originárias de setor público ou privado, isoladas ou coordenadas entre si, desde que reconhecido seu interesse público".

Ao prever, a Lei nº 5.764/71, que as atividades que a compõem serão "originárias de setor público ou privado, isoladas ou coordenadas entre si", está a exigir uma necessária coordenação também do setor privado, quanto ao "apoio" e "estímulo" necessários à criação, desenvolvimento e integração das entidades cooperativas, como previsto na Constituição para orientar as atividades de cooperativismo em todo o território nacional. Com isso, verifica-se que a Política Nacional de Cooperativismo não pode ser levada a cabo isoladamente, por cada cooperativo, por maior ou mais representativa que seja, tampouco exclusivamente pelo Estado, em virtude da garantia constitucional.

Desse modo, caberia ao setor adimplir a necessidade de uma representação nacional, como medida de coordenação conjunta do setor privado, para cumprir esse papel de coordenação geral do apoio e estímulos necessários, além de outros aspectos, como a prestação de assistência técnica, a busca de incentivos financeiros e creditórios especiais, a título de cooperação com o desenvolvimento das atividades de cooperativismo no País e, ao mesmo tempo, de controle sobre os seus aspectos mais relevantes.

Em favor desse modelo privado de representação das atividades cooperativistas, a Lei nº 5.764/71 criou a Representação do Sistema Cooperativista, para que, ao lado das iniciativas privadas isoladas (cooperativas) e das iniciativas do poder público (políticas públicas) pudessem coexistir as iniciativas da representação do sistema cooperativista (cooperativismo), com vistas a garantir a coordenação dos interesses privados no seu conjunto, além da ampliação dos esforços sobre o apoio e o estímulo necessários ao desenvolvimento do cooperativismo.

A Representação do Sistema Cooperativista, como visto, é uma forma de atuação típica do próprio setor privado, criada exclusivamente com o propósito de permitir a coordenação das políticas nacionais de interesse do cooperativismo, no seu conjunto. Não se confunde com o controle e fiscalização do setor público, este, sim, afastado das ingerências que promovia sobre a criação e funcionamento das cooperativas.

Para a peculiar função de representação do sistema cooperativista nacional, o art. 105, da Lei nº 5.764/71, reservou este mister à "Organização das Cooperativas Brasileiras - OCB, sociedade civil, com sede na Capital Federal, (...), estruturada nos termos desta Lei, sem finalidade lucrativa", e a esta conferiu-lhe as seguintes competências, dentre outras (suprimidas as referências que julgamos não recepcionadas pela Constituição, naquilo que implicava relação com a atuação do Estado):

"a) manter neutralidade política e indiscriminação racial, religiosa e social;
b) integrar todos os ramos das atividades cooperativistas;
c) manter registro de todas as sociedades cooperativas que, para todos os efeitos, integram a Organização das Cooperativas Brasileiras - OCB;
d) manter serviços de assistência geral ao sistema cooperativista, seja quanto à estrutura social, seja quanto aos métodos operacionais e orientação jurídica, mediante pareceres e recomendações (...);
e) (...);
f) (...);
g) dispor de setores consultivos especializados, de acordo com os ramos de cooperativismo;
h) fixar a política da organização com base nas proposições emanadas de seus órgãos técnicos;
i) exercer outras atividades inerentes à sua condição de órgão de representação e defesa do sistema cooperativista;
j) manter relações de integração com as entidades congêneres do exterior e suas cooperativas."

Como bem esclarece o art. 106, da Lei nº 5.764/71, a então Organização das Cooperativas Brasileiras e as suas filiadas foram acolhidas com esse objetivo, para dar continuidade aos fundamentos de representação e defesa do sistema cooperativista, é dizer, do setor privado concebido na sua forma mais abrangente (cooperativismo) e, assim, integrar todos os ramos das atividades cooperativistas, bem como manter registro de todas as sociedades cooperativas, além de promover a coordenação da política de apoio, por meio de assistência geral ao sistema cooperativista, e de estímulo ao cooperativismo brasileiro, sem qualquer forma de discriminação.

Quanto à forma organizativa, o § 1º, do art. 105, da Lei nº 5.764/71, dispõe que a OCB será constituída de entidades, uma para cada Estado e Distrito Federal, criadas com as mesmas características da organização nacional, bem como, pelo § 2º, que as Assembléias Gerais do órgão central serão formadas pelos Representantes credenciados das filiadas, 1 (um) por entidade, admitindo-se proporcionalidade de voto.

O intervencionismo estatal limita-se, aqui, à instituição legal de uma Representação do Sistema Cooperativista, por meio de lei específica, ao prover o setor de uma representação de direito privado, de caráter nacional, voltada para os misteres de coordenação da Política Nacional de Cooperativismo. Esgota-se nisto o papel do Estado, certo de que, esta iniciativa, terá como resultado a ampliação das políticas de apoio e estímulo ao cooperativismo em todos os seus ramos de atividades.

As exigências contidas na Lei nº 5.764/71 sobre ser, a OCB, órgão técnico-consultivo do Governo (a), ou que sua orientação jurídica às filiadas ficaria sujeita à aprovação do Conselho Nacional de Cooperativismo - CNC (b), que lhe caberia denunciar ao Conselho Nacional de Cooperativismo práticas nocivas ao desenvolvimento cooperativista (c) e opinaria nos processos que lhe fossem encaminhados pelo Conselho Nacional de Cooperativismo (d) são hipóteses secundárias de censura ou de dever de informação atribuídas com a finalidade de controle ditatorial sobre a OCB, mas que não foram recepcionadas pela Constituição de 1988 e tampouco prosperam na prática do Estado democrático vigente.

Como visto, são disposições marginais típicas de legislação que refletia a época de estado forte então vivenciada, pois dizem respeito à censura dos atos da OCB e aos meios de interferência do próprio Governo sobre o funcionamento das cooperativas. E mostram-se secundárias diante das missões superiores acima relacionadas, pois nenhuma é suficiente para reduzir a importância e o papel superior da OCB na coordenação privada do sistema cooperativista, entabulado no exercício da Representação do Sistema Cooperativista.

É importante verificar que a lei manifesta seu precípuo interesse em coordenar a Política Nacional de Cooperativismo. E, nesse intuito, ao criar a Representação do Sistema Cooperativista, prescreve, como condição lógica necessária, o dever de registro das entidades cooperativas, para que possa alcançar todas as sociedades cooperativas, sob a égide do conceito de sistema cooperativista, como conjugação dos ramos de cooperativismo em um sistema único e bem urdido, para o melhor proveito do apoio e estímulo proclamados pela Constituição.

No seio da Constituição, quem quiser participar de sociedades vê-se amparado pelo direito fundamental da liberdade de associação, conforme os incisos XVII e XX, do art. 5º, segundo os quais "é plena a liberdade de associação para fins lícitos" e, logo em seguida, que "ninguém poderá ser compelido a associar-se ou a permanecer associado". É indiscutível que essa regra vale para todos os cooperados que pretendam integrar-se a qualquer modalidade de cooperativa. E, neste caso, nenhuma restrição legal poderia ser oposta à pretensão associativa.

Afora a associação dos membros cooperados de cada cooperativa (i) tem-se ainda a possibilidade de associação das próprias entidades cooperativas singulares às entidades de maior amplitude e dimensão, como federações e confederações (ii). e, neste caso, aplica-se o mesmo regime de liberdade de associação, previsto nos incisos XVII e XX, do art. 5º, da Constituição, como acima explicitado.

Este livre exercício de autonomia privada nos casos de filiação das cooperativas singulares às cooperativas centrais, federações e confederações de cooperativas, ocorre sempre que as entidades pretendam ganhar maior escala na realização dos serviços econômicos e assistenciais de interesse das filiadas, além de facilitar coordenação das atividades das filiadas e outros aspectos relativos à melhoria do cumprimento das suas tarefas. Nestas hipóteses, prevalecerá sempre a liberalidade da decisão das cooperativas, na medida que são relações que não se estabelecem por determinação legal, mas segundo os interesses privados convergentes.

Contudo, é preciso dizer que a legislação de regência reconhece a diferenciação entre as cooperativas singulares e o papel das entidades de combinações das atividades desempenhadas (16), daquelas de coordenação e, igualmente, daquelas que serviam à fiscalização estatal, todas contempladas na Lei nº 5.764/71, como são as entidades de maior abrangência, as cooperativas centrais ou federações de cooperativas e confederações de cooperativas (art. 6º, da Lei nº 5.764/71), as de representação do sistema cooperativista nacional, a Organização das Cooperativas Brasileiras - OCB (art. 105, da Lei nº 5.764/71) e o Conselho Nacional de Cooperativismo (art. 95, da Lei nº 5.764/71). Após a Constituição de 1988, somente este último não foi recepcionado.

Conforme o art. 6º, da Lei nº 5.764/71, as sociedades cooperativas são consideradas:

"I - singulares, as constituídas pelo número mínimo de 20 (vinte) pessoas físicas, sendo excepcionalmente permitida a admissão de pessoas jurídicas que tenham por objeto as mesmas ou correlatas atividades econômicas das pessoas físicas ou, ainda, aquelas sem fins lucrativos;
II - cooperativas centrais ou federações de cooperativas, as constituídas de, no mínimo, 3 (três) singulares, podendo, excepcionalmente, admitir associados individuais".
III - confederações de cooperativas, as constituídas, pelo menos, de 3 (três) federações de cooperativas ou cooperativas centrais, da mesma ou de diferentes modalidades".

Tratando-se especificamente das cooperativas centrais e federações de cooperativas, o art. 8º prescreve que estas "objetivam organizar, em comum e em maior escala, os serviços econômicos e assistenciais de interesse das filiadas, integrando e orientando suas atividades, bem como facilitando a utilização recíproca dos serviços". E, no caso das confederações de cooperativas, nos termos do art. 9º, estas "têm por objetivo orientar e coordenar as atividades das filiadas, nos casos em que o vulto dos empreendimentos transcender o âmbito de capacidade ou conveniência de atuação das centrais e federações".

Como se verifica, as entidades associativas acima designadas não substituem o papel de representação da OCB e tampouco o regime jurídico confunde-se com aquele que a Lei nº 5.764/71 reserva a cada um deles. A terminologia usada não é casual. Há um sistema cooperativista e há uma representação desse sistema, como parte da Política Nacional de Cooperativismo. A obrigatoriedade da filiação encontra-se nessa formulação como um modo de organização necessário para o cumprimento dos interesses que o cooperativismo almeja, pelo conjunto e uniforme de todos os seus partícipes, então registrados. Esses fundamentos, porém, não coincidem com os motivos que permitem as associações livres de cooperativas centrais ou federações de cooperativas e confederações de cooperativas, que não se confundem, mas não também não conflitam com o papel representativo da OCB.

3 - O dever de registro das cooperativas à representação do sistema cooperativista (OCB): Entre autonomia privada e intervencionismo

A função precípua do Estado é intervir nas relações intersubjetivas (17) como instrumento de garantia de uma convivência social harmoniosa, nos termos do quanto autoriza a própria Constituição.

A intervenção do Estado em favor do cooperativismo é meio para cumprir os objetivos sociais de equilíbrio de forças entre os valores constitucionais que o amparam e a atuação da livre iniciativa. Por isso, o dever de apoio e estímulo, na função de indução positiva, assume distintos modelos de atuação, sempre sob o manto da legalidade.

Por isso, coisa muito diversa daquela que se verifica com o direito de associação revela-se com a integração de cooperativas à entidade de Representação do Sistema Cooperativista. Neste caso, a autonomia privada concorre com o papel intervencionista do Estado, razão pela qual a liberdade que ali prospera já não pode se afirmar com a mesma eficácia, porquanto os valores do intervencionismo são entabulados em favor do interesse coletivo e a lei assume o papel de típicas regras de ordem pública as quais deverão prevalecer, em virtude da afirmação dos princípios de dignidade da pessoa humana, da valorização social do trabalho e da solidariedade que o cooperativismo visa a atingir.

A Lei nº 5.764/71, em verdade, conferiu à OCB a condição de entidade privada necessária para o cumprimento de parte significativa dos misteres de apoio e estímulo à concretização da Política Nacional de Cooperativismo, em favor de todas as sociedades cooperativas, sob a égide do conceito de sistema cooperativista, como conjugação dos ramos de cooperativismo. E, nestes termos, enquanto não for revogado citado diploma legal, vigerá o regime de representação assumido pela OCB e o dever de registro vinculado das cooperativas.

Será, portanto, a partir da Constituição que se poderá falar de uma plena autonomia privada ou que esta se verifica restringida nos limites da legalidade, com vistas a resguardar os interesses de ordem pública e em proveito da função social dos institutos ou na regulação de uma ordem econômica justa e solidária. Justamente neste sentir, o direito brasileiro tolhe qualquer excesso de liberalismo, sob o dogma da vontade individual, no contexto do cooperativismo, ao afirmar exigências de ordem pública, no interesse da coletividade.

Como foi dito acima, segundo o inciso XVIII, do art. 5º, da Constituição, esta disposição prescreve para as cooperativas duas garantias distintas e sujeitas a regimes diferenciados. Para a criação, que independem de autorização, mas sempre nos limites da forma da lei (i); e, quanto ao seu funcionamento, que será vedada a interferência estatal (ii), sobre o que não caberá qualquer restrição. O registro junto à OCB faz parte justamente das limitações legais de autorização, como estabelecido pela Constituição.

O dever de registro das cooperativas é exigido por lei não como condição de fiscalização ou de limitação à criação dessas entidades, mas como modo de vinculação de cada uma delas ao sistema cooperativista privado, o qual vê-se representado pela OCB, para conferir um caráter de unidade dos ramos de cooperativismo no sistema econômico brasileiro.

Para este propósito, para garantir a uniformidade de tratamento necessária, conforme o art. 107, da Lei nº 5.764/71, as cooperativas são obrigadas, para seu funcionamento, a registrar-se na Organização das Cooperativas Brasileiras ou na entidade estadual, se houver, mediante apresentação dos estatutos sociais e suas alterações posteriores. Esta exigência de registro na OCB, com a extinção do Conselho Nacional de Cooperativismo - CNC, tornou-se o único requisito para a autorização, quando da criação das cooperativas, conforme o prescrito na própria Constituição (art. 5º, XVIII).

Esta prescrição, como se verifica, acompanha o regime das condições formais de existência das cooperativas, sem qualquer prejuízo à criação ou ao embaraço ao funcionamento das cooperativas, na medida que não se verifica qualquer caso de fiscalização estatal ou licença de permissão de funcionamento que signifique restrição à criação de cooperativas ou ao exercício da atividade cooperada.

O fato de a OCB ter sido considerada, antes do regime da Constituição de 1988, dotada de uma função técnico-consultiva do Governo, pelo art.105 da Lei nº 5.764/71, era algo inteiramente secundário e a superação dessa funcionalidade, pela carência de recepção constitucional, suficiente para prejudicar o dever de registro.

Ademais, o dever de registro junto à OCB sempre foi autônomo em relação àqueles que procediam o Conselho Nacional de Cooperativismo ou a Secretaria Executiva do Conselho Nacional de Cooperativismo, ambos extintos. A estes cumpria "organizar e manter atualizado o cadastro geral das cooperativas nacionais e expedir as respectivas certidões" (art. 100, V, da Lei nº 5.764/71). Mas isso era feito a partir das autorizações ou dos atos de controle que promoviam, sem vínculo algum com as atividades de representação da OCB, de todas as sociedades cooperativas, à luz do conceito de sistema cooperativista.

Confirma-se, assim, que o dever de registro das cooperativas junto à OCB permanece válido e obrigatório (i), sem qualquer confusão com o registro junto ao Conselho Nacional de Cooperativismo ou à Secretaria Executiva do Conselho Nacional de Cooperativismo (ii), este, sim, não recepcionado pela Constituição.

4 - A natureza do registro das cooperativas junto à representação do sistema cooperativista (OCB)

O "registro" das cooperativas junto à OCB presta-se para agregar a entidade ao universo do cooperativismo e o regime de apoio e estímulo comuns a todas aquelas que compõem a política nacional do cooperativismo. A atividade de "registro" não cessa com a simples "aceitação" do nome da cooperativa, mas mantém-se enquanto perdurar a atividade cooperativa da entidade. E, assim, o direito decorrente da atividade registral não é propriamente a inscrição da cooperativa, mas o direito de acesso aos benefícios da atuação da entidade e sua manutenção ao longo da vida da cooperativa, sob os valores que motivam o intervencionismo relativo à assistência, ao apoio e ao estímulo necessários.

O ato de registro da cooperativa na OCB, ad substantiam, tampouco é um simples ato de inscrição. A partir deste forma-se, então, uma relação registral entre as cooperativas e a OCB que tem por objeto os direitos entabulados no art. 105, da Lei nº 5.764/71, além de outros, sob os valores do intervencionismo, de apoio e estímulo, que se podem resumir à prestação dos serviços assistenciais, quanto à estrutura social, aos métodos operacionais e orientação jurídica ou mesmo às atividades inerentes à condição de órgão de representação e defesa do sistema cooperativista.

Desse modo, o dever de registro legal obrigatório das cooperativas perante à OCB não se confunde com qualquer ato de poder de polícia, por não ter relação com atos de controle ou de fiscalização estatal, ao prestar-se como ato-condição autônomo e necessário para integrar-se ao sistema cooperativista, em caráter privado, para coordenação de todas as formas de cooperativismo e outros aspectos necessários.

Como arremata Fernando Rios do Nascimento, "é fundamental a permanência do Sistema OCB" (18). E, na sua companhia, concordamos com a necessidade de aprofundamento da dimensão representativa e maior alcance do seu envolvimento com as funções reinvindicatórias em favor dos vários setores do cooperativismo no âmbito nacional. O registro das entidades é meio de fortalecimento do sistema cooperativista. E a Lei nº 5.764/71, consciente da importância de uma entidade de centralização da política do cooperativismo nacional, prescreveu o registro obrigatório, acompanhado do pagamento de uma contribuição de financiamento, como medida de intervencionismo de indução positiva que foi integralmente recepcionada pela nova Constituição.

Quando uma cooperativa integra-se à entidade de centralização e coordenação das políticas do cooperativismo (a OCB) não obtém apenas uma "representação", mas sim toda uma série de serviços e, principalmente, contribui, conjuntamente para o fortalecimento de outras, daquelas de menor capacidade de acesso a informações, a crédito ou à assistência técnica ou jurídica, para o estímulo ao crescimento onde há incipiência e fortalecimento do setor na sua completude.

Os valores da cooperação e da solidariedade informam essa prática de necessária conjugação entre interesses individuais e interesses coletivos de uma política nacional. Por isso, em plena conformidade com o quanto prescreve o art. 174, § 2º, da CF, o sistema de representação das cooperativas deve ser mantido e coordenado pela OCB, pela evidente recepção dos art. 105 a 108, da Lei nº 5.764/71, com registro e financiamento obrigatórios, como parte integrante do intervencionismo de apoio e estímulo ao cooperativismo.

A justificativa do registro está, portanto, nessa necessária coincidência entre atendimento, assistência, representação e defesa de interesses, mas também na justiça distributiva, na solidariedade e no reconhecimento da necessidade de contribuir para o desenvolvimento do cooperativismo, e não de um modelo liberal e individualista de cooperativas isoladas e estanques, desprovidas de uma unidade de propósitos.

5 - A recepção constitucional da contribuição devida à OCB

Passamos agora a cuidar da modalidade de contribuição exigida das cooperativas vinculadas à OCB, o regime de sua arrecadação e, igualmente, sobre sua recepção constitucional na ordem vigente. Antes de analisar a natureza jurídica da contribuição sob análise, cumpre efetuarmos uma breve retrospectiva histórica a respeito da inserção das contribuições sociais e previdenciárias no nosso ordenamento.

A contribuição cooperativista foi instituída pelos art. 107 e 108, da Lei nº 5.764/71, com fundamento no dever de apoio e estímulo à Política Nacional de Cooperativismo, e que se viu recepcionada pela Constituição de 1988, na condição de típica Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico - CIDE.

A CIDE-cooperativista, como preferimos nominá-la, é devida pelas cooperativas, quando do registro legal obrigatório e, após o registro, anualmente, à Representação do Sistema Cooperativista, e cuja arrecadação deve ser integralmente destinada aos serviços de apoio, estímulo e defesa do sistema cooperativista geridos pela OCB, por força da parafiscalidade prevista na Lei nº 5.764/71.

Em verdade, não há uma, mas duas CIDE-cooperativistas a serem cobradas, uma na oportunidade do registro e outra de caráter anual, devida ao longo do funcionamento das cooperativas.

A primeira, conforme o parágrafo único do art. 107, da Lei nº 5.764/71, é devida quando da realização do registro junto à OCB. Neste caso, o fato jurídico tributário consistirá na efetivação do registro da cooperativa, na OCB ou na entidade estadual, e o montante do tributo devido equivalerá a 10% (alíquota) do maior salário mínimo vigente (base de cálculo), se a soma do respectivo capital integralizado e fundos não exceder de 250 (duzentos e cinqüenta) salários mínimos, e 50% (cinqüenta por cento) se aquele montante for superior.

A seguinte, prevista no art. 108, da Lei nº 5.764/71, a contribuição cooperativista propriamente dita, incide anualmente e tem como fato gerador o vinculação da cooperativa ao sistema cooperativista. Sua obrigação tributária corresponderá a 0,2% (alíquota) do valor do capital integralizado e fundos da sociedade cooperativa, no exercício social do ano anterior (base de cálculo), sendo o respectivo montante distribuído, por metade, a suas filiadas, quando constituídas. Conforme o § 2º, no caso das cooperativas centrais ou federações, a Contribuição de que trata o parágrafo anterior será calculada sobre os fundos e reservas existentes. Cabe à OCB estabelecer um teto, se assim julgar adequado, com base em estudos elaborados pelo seu corpo técnico (§ 3º, do art. 108, da Lei nº 5.764/71).

Como se verifica, todos os elementos necessários à identificação das distintas hipóteses de incidência e respectivas obrigações tributárias encontram-se presentes, como prescrito no art. 97, do CTN. Não há, portanto, qualquer vício relativo à designação dos elementos da estrutura impositiva de ambas as modalidades da CIDE-cooperativista.

A finalidade justificadora da função interventiva define-se pela Política Nacional de Cooperativismo, cujo ônus não cabe a um sujeito isolado ou a todos os contribuintes, mas limitadamente às cooperativas integradas ao sistema cooperativo, como parcela de sacrifício comum em louvor aos princípios maiores que amparam o cooperativismo, como é o caso da valorização social do trabalho e da solidariedade, além da não-discriminação e da necessidade de eliminação de diferenças e capacidades de desempenho e crescimento, em virtude das desigualdades regionais.

Diante dos valores relevantes acima referidos, qualquer oposição à exigência da CIDE-cooperativista, amparada em ideários liberais e individualistas como custo-benefício, liberdade de associação e autonomia, não se justifica em nenhuma hipótese mais, conflita gravemente com o texto constitucional, que estipula o intervencionismo estatal de apoio e estímulo em favor do "cooperativismo", e não das "cooperativas", autônoma e isoladamente (ex vis do § 2º do art. 174, da CF).

Não se pode deixar de emprestar ênfase a esta opção constitucional pelo cooperativismo como sistema, sem limitação ao incentivo ou apoio às cooperativas, isoladamente.

Recobremos o contexto e o texto do referido § 2º do art. 174, da CF, in verbis:

Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado. (...)
§ 2º - A lei apoiará e estimulará o cooperativismo e outras formas de associativismo.

Quanto de profundidade há nessa referência coletiva que o "cooperativismo" assegura! Em vista dessa opção, vê-se afirmado o dever de o nosso Estado intervencionista, por lei, apoiar e estimular o cooperativismo e outras formas de associativismo. Para tanto, deve promover uma necessária Política Nacional de Cooperativismo. Como esta incumbência encontra-se atualmente atribuída à OCB, nos termos da Lei nº 5.764/71, assegurada a remuneração por meio da contribuição cooperativista, alhear-se da sujeição a este regime equivaleria ao mesmo que descumprir a Constituição e alhear-se de todos os valores que o cooperativismo encerra.

O cooperativismo é a síntese do sistema de cooperativas, na sua unidade e coincidência de valores. A Política Nacional de Cooperativismo deve agir em favor dessa unidade, e não dos interesses isolados das entidades. Nessa ordem de coisas, a Constituição (§ 2º do art. 174, da CF) propõe amparar só de modo mediato as cooperativas singulares ou sob a forma de federações e centrais, porque, de modo imediato, ela se orienta em favor de todo o sistema, de sorte a permitir estímulo e condições de sobrevivência às novas cooperativas, como aquelas localizadas em regiões de maiores dificuldades econômicas, apoio para continuidade das já existentes, fortalecimento de todo o sistema cooperativo e defesa dos interesses deste, em todos os seus âmbitos.

Antes da Constituição de 1988, o sistema cooperativo era gerido pela combinação dos interesses do setor público e do setor privado. Assim, o Estado exercia o poder de polícia sobre a criação e funcionamento das cooperativas e, por meio dos seus órgãos, coordenava a Política Nacional de Cooperativismo. Ao mesmo tempo, a Representação do Sistema Cooperativista (OCB) cumpria o papel de assistência e prestação de serviços, como medida de apoio, além do estímulo e defesa ao cooperativismo, tudo exclusivamente sob regime de direito privado. Com o advento da Constituição de 1988, não foram recepcionados o Conselho Nacional de Cooperativismo e a Secretaria Executiva do Conselho Nacional de Cooperativismo. Desse modo, afastados os órgãos federais de controle, fiscalização e apoio, remanesceu unicamente a OCB com o papel de coordenar a Política Nacional de Cooperativismo, com a missão de apoiar e estimular o "cooperativismo" no País, no cumprimento daquilo que determina o § 2º do art. 174, da CF.

Ora, a Constituição, ao dizer que a "lei apoiará e estimulará o cooperativismo", deixou livre o legislador a possibilidade de definir qual o modelo e a forma de promover a indução positiva em favor do cooperativismo. E, assim, enquanto não sobrevier lei que expressamente revogue o regime previsto na Lei nº 5.764/71, o tratamento e a metodologia por esta adotada persistirá em todos os seus termos.

Em vista disso, a cobrança da contribuição citada não resulta em uma espécie de oneração fiscal ao grupo de afetação, pois o pagamento não é um modo de desestímulo, mas trata-se, sim, de medida para criar as condições de uma política unitária comum, de índole nacional, sem discriminação e voltada para garantir a todas as cooperativas partícipes, como efeito de uma necessária solidariedade, os serviços de defesa do cooperativismo, apoio, estímulo e assistência de múltiplas formas, de ordem técnica, jurídica e outros. Com os recursos arrecadados, a OCB custeia todos esses serviços, que não se limitam a uma simples representação do setor, mas serve para ampliar o alcance dos serviços existentes.

A CIDE-cooperativista é uma espécie típica de contribuição parafiscal, cuja arrecadação é integralmente atribuída à entidade que tem a capacidade tributária ativa, ou seja, os poderes para exigir dos contribuintes o cumprimento das suas obrigações.

No caso em apreço, o sujeito ativo da contribuição cooperativista é a OCB, a quem cabe os poderes inerentes à capacidade tributária ativa para exigir, cobrar e executar as dívidas decorrentes da aplicação do tributo. E, por disposição expressa, os recursos arrecadados deverão ser empregados integralmente nas atividades da OCB.

Nesse aspecto, é importante ressaltar a separação entre essa condição de parafiscalidade e o extinto Fundo Nacional de Cooperativismo (art. 102, da Lei nº 5.764/71), para o qual a contribuição cooperativista nunca foi dirigida. Logo, sua extinção em nada afetou a continuidade da vigência da referida contribuição, recepcionada in totum pela Constituição de 1988.

Por conseguinte, afora a definição do teto da contribuição cooperativista, conforme o § 3º, do art. 108, da Lei nº 5.764/71, não assiste à OCB qualquer possibilidade de modificação dos elementos da obrigação tributária, por se tratar de competência exclusiva da União legislar em matéria de contribuições e a entidade parafiscal não dispor de qualquer capacidade para esse efeito, salvo aquelas autorizadas por lei, e sempre nos limites do quanto dispõe o CTN.

Tampouco lhe compete conceder isenções, pois, como determina a Constituição (art. 150, § 6º, da CF), qualquer isenção ou redução de contribuições só poderá ser feita por lei específica, no caso, da União. Vejamos a sua redação:

"§ 6º Qualquer subsídio ou isenção, redução de base de cálculo, concessão de crédito presumido, anistia ou remissão, relativos a impostos, taxas ou contribuições, só poderá ser concedido mediante lei específica, federal, estadual ou municipal, que regule exclusivamente as matérias acima enumeradas ou o correspondente tributo ou contribuição (...)".

Essa previsão do art. 150, § 6º, da CF evidencia, com hialina clareza, que não pode haver isenção sem que esta se encontre submetida integralmente à legalidade em todos os seus termos, o que afasta a OCB de qualquer disponibilidade para restringir o seu alcance ou aplicação.

Transferindo todas essas considerações para a análise da contribuição sob estudo, confirma-se, de modo objetivo, sua natureza própria de contribuições de intervenção no domínio econômico, por tudo o quanto acima predicamos, além do reconhecimento da sua recepção pela Constituição de 1988 e sua plena condição para permitir sua legítima arrecadação pelo sujeito ativo, a OCB, nos termos dos art. 107 e 108, da Lei nº 5.764/71, remanescendo com o produto da sua arrecadação.

Conforme o art. 108, esta Contribuição será arrecadada anualmente, e o fato jurídico tributário aperfeiçoa-se após o encerramento do exercício social (critério temporal). A partir deste, surgirá a obrigação tributária, entre as cooperativas (contribuintes) à OCB (sujeito ativo), que terá por objeto o crédito tributário apurado com o emprego da alíquota de 0,2% (dois décimos por cento) sobre "o valor do capital integralizado e fundos da sociedade cooperativa, no exercício social do ano anterior".

Outra obrigação tributária constitui-se quando são contribuintes as cooperativas centrais ou federações, aplicando-se a alíquota de 0,2% (dois décimos por cento), mas, neste caso, sobre os "fundos e reservas existentes", exclusivamente.

Como se verifica, temos duas obrigações autônomas, inconfundíveis e que não se excluem mutuamente, uma entre cooperativas e o sujeito ativo (OCB) e outra entre este e as entidades associativas de cooperativas, diferenciadas precipuamente pelo regime da base de cálculo, mas sem qualquer alteração do fato jurídico tributário.

Quanto à obrigação das cooperativas, a base de cálculo é formada por valores que consistem no patrimônio da entidade, um de ordem mais adstrita à quantidade de sócios-usuários (valor do capital integralizado) e, outro, de cunho mais dinâmico e variável (fundos da sociedade cooperativa), ambos consolidados, tendo como referência de apuração o exercício social do ano anterior àquele que se ultima e justifica o critério temporal de formação do fato gerador.

É de se ver que, não sendo adequada a criação de um tributo sobre a "renda", pela ausência de finalidade lucrativa das cooperativas e de dispensa do capital social, ou de um tributo sobre o "faturamento" ou os ingressos brutos, em virtude relação de prestação de serviços entre cooperativa e cooperados, a CIDE-cooperativista orientou-se pela tributação do patrimônio consolidado nos períodos de referência de cada cooperativa, na forma de capital integralizado (total) adicionado do valor dos fundos e reservas, integralmente, sem distinções de denominações ou natureza. Somente no caso das associações de cooperativas não concorre o capital integralizado.

Para melhor compreensão, vale verificar que o capital integralizado não se pode segmentar ou restringir-se ao acréscimo obtido no exercício anterior, apenas, porquanto se trate de elemento variável e que não mantém qualquer equivalência com a noção de "capital integralizado" das sociedades de pessoas ou de capitais. Nas cooperativas, pelo princípio da porta aberta, sócios-usuários ingressam e saem das cooperativas sem maiores resistências. O capital integralizado, pois, será sempre o capital realizado por estes cooperados, cuja origem perfaz-se por subscrições e outros.

Quanto aos fundos, o art. 28 da Lei 5.764/71 prescreve uma espécie de regime geral, sem prejuízo de outros que possam ser criados, em evidente exercício de autonomia privada, e todos igualmente sujeitos à incidência do tributo, à base de 0,2%, sobre a totalidade do valor acumulado, no somatório dos existentes (ademais do capital integralizado até o final do exercício anterior, para as cooperativas), na medida que somente assim pode-se entender a terminologia adotada. O uso dos termos "fundo" e "reserva" tem um sentido objetivo: as espécies expressamente designadas na lei e aquelas por esta autorizadas à livre criação, como consta do § 1º daquele artigo.

Como se sabe, segundo o art. 4º, da Lei nº 5.764/71, inciso VIII, vige uma espécie de princípio da "indivisibilidade dos fundos de Reserva e de Assistência Técnica Educacional e Social"; e, como prescreve o art. 1.094, do Código Civil, "ainda que em caso de dissolução da sociedade", pelo impedimento de transferência ou de sucessão dos fundos ou patrimônio da cooperativa.

Dessa indivisibilidade decorre, como entendemos, um princípio de coesão dos fundos e reservas, com prevalência da substância sobre a forma, ou seja, independentemente da denominação adotada ou dos critérios de classificação contábil para cada um deles. Nestes termos, em legítima coerência, a base de cálculo da contribuição não se aparta da exigência de consolidação dos fundos, até por se tratar de um tributo tipicamente "patrimonial", a incidir sobre o montante dos recursos acumulados ou integralizados.

A confirmar esse entendimento, o § 2º, do art. 108, da Lei nº 5.764/71, ao dispor sobre o regime de tributação previsto para as cooperativas centrais ou federações, após aludir ao § 1º, do respectivo artigo, reporta-se isoladamente aos "fundos e reservas existentes" destas entidades, o que igualmente só pode ser entendido na totalidade dos fundos e reservas existentes.

Em conclusão, a alíquota de 0,2% (dois décimos por cento) da contribuição cooperativista deve ser aplicada à base de cálculo formada pelo montante indicado na escrita contábil do exercício anterior, relativamente à totalidade do capital integralizado e do valor constante dos fundos e reservas acumulados, no caso das cooperativas; e, no que concerne às cooperativas centrais ou federações, os fundos e reservas existentes, sem qualquer restrição ao que apurado nos limites do exercício anterior. Essa é a única interpretação que se coaduna com o sentido objetivo da tributação patrimonial que a lei de regência estabelece.

6. Conclusões

A Política Nacional de Cooperativismo, como prevista na Lei 5.764/1971, foi recepcionada pela Constituição Federal de 1988 no que concerne às atribuições da representação privada dos seus misteres. Essa Política Nacional de Cooperativismo não pode ser levada a cabo isoladamente, por cada cooperativo, por maior ou mais representativa que seja, tampouco exclusivamente pelo Estado, em virtude da garantia constitucional que limita sua interferência no funcionamento das cooperativas.

Segundo o regime atual, amparado nas regras constitucionais do § 2º do art. 174, bem como no inciso XVIII, do art. 5º, da CF, o intervencionismo estatal quedou-se limitado à instituição legal de uma Representação do Sistema Cooperativista, de direito privado, com caráter nacional e voltada para lograr a coordenação da Política Nacional de Cooperativismo.

O fato de a OCB ter sido considerada, antes do regime da Constituição de 1988, dotada de uma função técnico-consultiva do Governo, pelo art.105 da Lei nº 5.764/71, era algo inteiramente secundário. Em vista disso, a superação dessa funcionalidade, pela ausência de recepção constitucional sobre este item, por outra banda, não se vê suficiente para prejudicar o dever de registro acima. São coisas que não se confundem, na medida que o regime privado de apoio e estímulo ao cooperativismo nunca se viu confundido com o regime de favorecimento público ou com o seu poder de polícia. Sequer com as unidades de mera "representação", segundo o domínio de atuação ou de esforços comuns, como é o caso das centrais ou das federações, pode-se confundir o papel da OCB. Sua autonomia de funções em relação a estas ou mesmo ao setor público encontra-se muito bem demarcada na Lei nº 5.764/71.

O inciso XVIII, do art. 5º, da CF, não deixa dúvidas que a criação de cooperativas, na forma da lei, independe de autorização. Que nunca esse aposto seja esquecido. Certo que essa "autorização" não tem que ver com qualquer óbice à existência, e nem poderia, mas com o estabelecimento de requisitos necessários para serem atendidos, na forma da lei, sempre.

Por isso, caberá sempre ao legislador, preservado o sentido objetivo da liberdade de exercício das cooperativas, estabelecer requisitos e condições para a criação das cooperativas. O que é vedado sem qualquer condicionante é a interferência estatal em seu funcionamento ou mesmo algum agir discricionário, a título de "autorização", sob a forma de poder de polícia, para permitir sua criação. São condutas totalmente vedadas.

Ademais, o dever de registro junto à OCB sempre foi autônomo em relação àquele que procedia o Conselho Nacional de Cooperativismo ou a Secretaria Executiva do Conselho Nacional de Cooperativismo, ambos extintos. A estes cumpria "organizar e manter atualizado o cadastro geral das cooperativas nacionais e expedir as respectivas certidões" (art. 100, V, da Lei nº 5.764/71), o que era feito a partir das autorizações ou dos atos de controle que promoviam, sem vínculo algum com as atividades de representação da OCB.

O dever de registro legal obrigatório das cooperativas perante à OCB não se confunde com qualquer ato de poder de polícia, por não ter relação com atos de controle ou de fiscalização estatal, ao prestar-se como ato-condição autônomo e necessário para integrar-se ao sistema cooperativista, em caráter privado, para coordenação de todas as formas de cooperativismo e outros aspectos necessários.

A Constituição, ao dizer que a "lei apoiará e estimulará o cooperativismo", deixou livre ao legislador a possibilidade de definir qual o modelo e a forma de promover a indução positiva em favor do cooperativismo. E, assim, enquanto não sobrevier lei outra que expressamente revogue o regime previsto na Lei nº 5.764/71, o tratamento e a metodologia por esta adotada persistirá em todos os seus termos.

O sujeito ativo da contribuição cooperativista é a OCB, a quem cabe todos os poderes inerentes à capacidade tributária ativa para exigir, cobrar e executar as dívidas decorrentes da aplicação do tributo (art. 7º, do CTN). E, por disposição expressa, os recursos arrecadados deverão ser empregados integralmente nas suas atividades, pela parafiscalidade estabelecida em lei.

A CIDE-cooperativista é uma espécie de contribuição parafiscal, cuja arrecadação vê-se integralmente atribuída à OCB, entidade que se encontra dotada de capacidade tributária ativa para sua aplicação e exigibilidade e sobre a qual não tem qualquer disponibilidade, para reduzir ou afastar sua incidência, haja vista os limites da legalidade prescritos pelos art. 149, 150, I e § 6º, da CF, de competência exclusiva da União.

A contribuição cooperativista, instituída pelos art. 107 e 108, da Lei nº 5764/71, enquanto típica Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico - CIDE, tem sua regra-matriz de incidência completamente determinada na presente Lei, com todos os elementos claramente identificáveis.

Notas

(01) "La Repubblica riconosce la funzione sociale della cooperazione a carattere di mutualità e senza fini di speculazione privata. La legge ne promuove e favorisce l'incremento con i mezzi più idonei e ne assicura, con gli opportuni controlli, il carattere e le finalità".

(02) "(.) 2. Los poderes públicos promoverán eficazmente las diversas formas de participación en la empresa y fomentarán, mediante una legislación adecuada, las sociedades cooperativas. También establecerán los medios que faciliten el acceso de los trabajadores a la propiedad de los medios de producción".

(03) Em paralelo aos direitos fundamentais garantidos constitucionalmente, sobressaem os "deveres" constitucionais, corolários daqueles direitos, que existem como forma de responsabilidade individual e coletiva. Como enfatiza José Casalta Nabais: "O entendimento adequado dos deveres fundamentais rejeita simultaneamente os extremismos de um liberalismo que só reconhece direitos e esquece a responsabilidade comunitária dos indivíduos e de um comunitarismo que dissolve a liberdade individual numa teia de deveres (rectus, funções)". NABAIS, José Casalta. O dever fundamental de pagar impostos. Coimbra: Almedina, 1998, p. 673.

(04) Habermas está correto quando diz que: "A partir da esfera privada publicamente relevante da sociedade civil burguesa constituiu-se uma esfera social repolitizada, em que instituições estatais e sociais se sintetizam em um único complexo de funções que não é mais diferenciável." HABERMAS, Jürgen. Mudança estrutural da esfera pública. RJ: Tempo Brasileiro, 1984, 177;
(05) VIDIGAL, Geraldo de Camargo. A propriedade privada como princípio da atividade econômica. Cadernos de direito constitucional e ciência política. SP: RT, nº 9, p. 42-52;

(06) Assim entendeu também NAMORADO, Rui. Introdução ao Direito Cooperativo - para uma expressão jurídica da cooperatividade. Coimbra: Almedina, 2000, p. 171, "Para se compreender todo o sentido do normativo constitucional com incidência cooperativa, há que valorizar-se a existência de vários sectores de propriedade dos meios de produção, por ela ter como significado jurídico o facto de o legislador constitucional ter encarado cada um desses sectores como potencial gerador de uma área normativa diferenciada".

(07) Nesse particular, são precisas as palabras de Tulio Rosembuj, quando afirma: "Los poderes públicos, entonces, no pueden eludir el mandato constitucional de favorecimiento y tratamiento privilegiado de la sociedad cooperativa, mediante una legislación adecuada. Es obvio que el primer destinatario del precepto constitucional es el poder legislativo, las Cortes; pero no es menos evidente que la locución empleada, una vez que el legislador ha actuado, también comprende al gobierno y a la administración del Estado". E continua mais adiante: "Desde un punto de vista estrictamente jurídico aparece como irreprochable el deber de los poderes públicos de fomento cooperativo; no se trata de una recomendación programática, sino vinculante, de obligado cumplimento por parte de sus destinatarios. La norma constitucional pretende, por una parte, fortalecer el derecho genérico de participación de los ciudadanos en la vida económica e social del país, mediante la organización cooperativa y, por otra, consolidar un modelo de sociedad en el que se favorezcan instancias de democracia económica, igualdad sustancial, justicia social". ROSEMBUJ, Tulio. La empresa cooperativa. Barcelona: Ediciones CEAC, 1982, p. 102;

(08) Para um denso estudo a esse respeito, veja-se: SIMONETTO, Ernesto. La cooperativa. Padova: CEDAM, 1986, p. 17-159;

(09) XVIII - a criação de associações e, na forma da lei, a de cooperativas independem de autorização, sendo vedada a interferência estatal em seu funcionamento;

(10) As peculiaridades das cooperativas foram muito bem resumidas em: BULGARELLI, Waldirio. As sociedades cooperativas e a sua disciplina jurídica. RJ: Renovar, 2000, p. 19-61; para um amplo estudo dos aspectos característicos da disciplina da sociedade cooperativa, cf. VERRUCOLI, Piero. La società cooperativa. Milano: Giuffrè, 1958, p. 211 e ss.

(11) No dizer de Walmor Franke: "A cooperativa, porém, se distingue conceitualmente das demais organizações por um traço altamente característico: enquanto nas empresas não-cooperativas a pessoa se associa para participar dos lucros sociais na proporção do capital investido, já na cooperativa a razão que conduz à filiação do associado não é a obtenção de um dividendo de capital, mas a possibilidade de utilizar-se dos 'serviços' da sociedade para melhorar seu próprio 'status' econômico". FRANKE, Walmor. Direito das sociedades cooperativas (direito cooperativo). SP: Saraiva/Editora da USP, 1973, p. 13.

(12) "Art. 92. (...) § 2º As sociedades cooperativas permitirão quaisquer verificações determinadas pelos respectivos órgãos de controle, prestando os esclarecimentos que lhes forem solicitados, além de serem obrigadas a remeter-lhes anualmente a relação dos associados admitidos, demitidos, eliminados e excluídos no período, cópias de atas, de balanços e dos relatórios do exercício social e parecer do Conselho Fiscal.

Art. 93. O Poder Público, por intermédio da administração central dos órgãos executivos federais competentes, por iniciativa própria ou solicitação da Assembléia Geral ou do Conselho Fiscal, intervirá nas cooperativas quando ocorrer um dos seguintes casos: (omissis)".

(13) Para maiores considerações, cf.: DE ROSE, Marco Túlio de (Org.) A interferência estatal nas cooperativas (aspectos constitucionais, tributários, administrativos e societários). Porto Alegre: Fabris, 1988, p. 9 e ss.;

(14) Estas são condutas esperadas de uma Administração democrática de um estado social de direito. Para ampla considerações a respeito, veja-se: FREITAS, Juarez. Proposta de revisão conceitual do "poder de polícia administrativa" e o primado dos direitos fundamentais. In: Torres, Heleno Taveira (coord.). Serviços públicos e direito tributário. São Paulo: Quartier Latin, 2005, p. 80-102; SCHMIDT-ASSMANN, Eberhard. La teoría general del derecho administrativo como sistema. Madrid: Marcial Pons, 2003, 475 p.;

(15) MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 13ª ed., SP: Malheiros, 2001, p. 686; Ver ainda: MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 13ª ed., São Paulo: RT, 1988, p. 100; ver ainda: MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 7ª ed., SP: RT, 2003, p. 355-66; DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 17ª ed., SP: Atlas, 2004, p. 108-117;

(16) "Confederações como a presente são meros organismos de coordenação de entidades sindicais ou não (...), que não integram a hierarquia das entidades sindicais, e que tem sido admitidas em nosso sistema jurídico tão-só pelo princípio da liberdade de associação." (ADI 444, Rel. Min. Moreira Alves, DJ 25/10/91).

(17) Como sintetiza Gustav Zagrebelsky: "En el concepto de 'Estado social de derecho' se expresa esta doble caracterización de la regulación constitucional de lo 'económico': constitucionalización de los derechos de propriedad y libre iniciativa (derechos-voluntad) y valoración por el Estado de exigencias de justicia, sea como protección de derechos de justicia, sea como afirmación inmediata de necesidades objetivas de alcance general". ZAGREBELSKY, Gustav. El derecho dúctil. Valladolid: Trotta,1999, p. 102.

(18) NASCIMENTO, Fernando Rios do. Cooperativismo como alternativa de mudança: uma abordagem normativa. RJ: Forense, 2000, p. 102 e ss.;

 
Heleno Taveira Torres*

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- Publicado em 01/08/2012



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