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Antonio Airton Ferreira 
Auditor-Fiscal do Tesouro Nacional na DRF-Campinas durante 20 anos. Ex-Delegado da Receita Federal de Julgamento em Campinas/SP. Ex-professor de Direito Tributário na PUC-Campinas - Faculdade de Ciências Contábeis. Palestrante em vários cursos e seminários voltados para a área da legislação tributária federal

Artigo - Federal - 2010/1914

Terceira fase dos controles fiscais: A efetividade da cobrança do crédito tributário
Antônio Airton Ferreira**

Elaborado em 05/2010

A realidade mudou. Inclusive no campo tributário. E a revolução, no nosso campo, não foi determinada pelas leis, embora a Constituição de 1988 mereça todos os elogios pela sua força normativa que permitiu a implantação definitiva da democracia em nosso país. Sem embargo, o fato realmente novo na nossa área de atuação decorre da revolução tecnológica que viabilizou o controle, quase em tempo real, dos fatos com signo de renda.

Com efeito, em relação aos fatos de conteúdo quantitativo, basicamente o elemento receita, atualmente há controle eletrônico quase absoluto, muito diferente da situação observada num recuo de apenas 15 (quinze) anos, quando os computadores utilizados pela Administração Tributária eram de fabricação nacional, por conta da malfadada reserva de mercado no âmbito da informática que, aos olhos do presente, representou um absurdo.

Quando penso nesse assunto, imediatamente recordo das predições contidas nos livros de Alvin Tobbler. Nos anos 70, esse autor dizia que estavam presentes todos os sinais do surgimento de uma sociedade da informação que, na sua visão à moda de Júlio Verne, seria regida por dois relógios: um analógico e um digital. O relógio analógico conteria uma espécie de agenda do tempo físico (as vinte e quatro horas de um dia), enquanto o digital teria uma agenda de tempo virtual, que transcenderia os limites das horas do dia, acumulando uma séria de ações realizadas simultaneamente. (1)

Segundo Tobbler, a evolução da humanidade poderia ser dividida em três fases: a primeira correspondente à era agrícola ou do cultivo da terra que tinha por característica central a propriedade como o elemento da riqueza e do poder. A segunda marcada pela revolução industrial, na qual a riqueza, com a assunção do poder pela burguesia, passou a ser representada pela combinação da propriedade, trabalho e do capital. Segundo o autor citado, a era da revolução industrial teve seu ápice com a Segunda Guerra Mundial, quando se tomou consciência que o modelo de produção em grande escala deu origem ao poderio de poucas nações envolvidas e das desigualdades. Novamente, a realidade se impôs, dando origem à denominada Terceira Onda, caracterizada pela Era da Informação estribada na tecnologia digital, que culminou com a criação da Internet.

O grande filósofo e educador canadense McLuhan introduziu a idéia aldeia global como metáfora para a sociedade contemporânea, para dizer que o progresso tecnológico estava reduzindo todo o planeta à mesma situação que ocorre em uma aldeia, ou seja, a possibilidade de se intercomunicar diretamente com qualquer pessoa que nela vive. E foi o que realmente aconteceu!

E o nosso país, como sempre tardiamente, como magistralmente demonstrou o mestre João Manuel Cardoso de Mello, no seu Capitalismo Tardio, finalmente ingressou na Terceira Onda, passou a participar da aldeia global. Basta lembrar que não há mais filas para adquirir telefones. Indiscutivelmente, o nosso sistema financeiro se internacionalizou. Por força das mudanças na lei das sociedades por ações, as nossas regras contábeis tendem a ser universais, que é prova definitiva do nosso ingresso no contexto mundial.

Não é aconselhável, portanto, examinar a realidade atual com as lentes do passado, mesmo porque, para fincar a análise no nosso campo de atuação, parece ser inquestionável que as Administrações Tributárias se prepararam para os novos tempos. Numa frase: o Fisco também faz os seus planejamentos.

Tomando como diretriz a divisão do "tempo em ondas" do mestre Tobbler, torna-se possível uma leitura da evolução das práticas da Administração Tributária do nosso país, separando-a em fases distintas.

1ª. Fase: Montagem da estrutura jurídica

Em primeiro lugar, houve a formação da estrutura jurídica para permitir o acesso direto aos fatos presuntivos de renda. Neste particular, merece destaque especial a previsão contida no artigo 145, § 1º, da Constituição Federal, que deu base ao acesso administrativo às informações sobre a movimentação financeira das pessoas jurídicas e físicas. Na seqüência, a Lei Complementar nº 105, de 2001, abriu o sigilo bancário para fins de fiscalização tributária. E para que a tarefa do Fisco fosse simplificada, mediante o art. 42 da Lei nº 9.430, de 1996, foi criada a presunção legal de omissão de receita sobre os créditos bancários sem comprovação da origem. A presunção legal, como se sabe, acaba transferindo o encargo probatório para o contribuinte.

O acesso administrativo aos depósitos bancários, à evidência, permitiu - e continua permitindo - o conhecimento por parte do Fisco da prática da omissão de receita.

Como base no art. 16 da Lei nº 9.779, de 1996, foram criadas diversas declarações de controle, a exemplo da declaração de operações imobiliárias, dos cartões de crédito etc. Essas declarações possibilitaram o confronto de dados externos.

Agora, ainda no controle do elemento quantitativo (conhecimento da receita), se insere o SPED, com as notas eletrônicas e a escrituração também eletrônica.

Esses controles de cunho quantitativo visando combater a sonegação fiscal, que normalmente decorre da omissão de receita por falta de emissão do documento fiscal, que representa a conduta de algumas pequenas ou médias empresas, nas quais o controle das operações ficava sob guarda do próprio administrador.

As grandes corporações, até por razões de controle interno, em geral, não tinham a sonegação fiscal como diretriz. Buscavam - e continuam buscando - a economia tributária pelo planejamento tributário. Para o combate dessa prática foi instituída a denominada norma anti-elisiva, mediante a inserção do parágrafo único ao art. 116 do CTN pela Lei Complementar nº 104, de 2001. Essa Lei, até hoje, não foi regulamentada. Todavia, paradoxalmente, a sua idéia-força, centrada no teste da materialidade econômica dos planejamentos tributários, norteia a mudança da avaliação do Conselho de Contribuintes sobre tais planejamentos.

No âmbito do Estado de São Paulo, merece relevo as inúmeras hipóteses de responsabilidade criadas pela Lei nº 13.918/2009, que, manifestamente, visam combater a sonegação fiscal. E não se pode esquecer da ampliação - quase onipresente - da substituição tributária.

Essa é breve resenha da evolução da legislação tributária de controle das operações tributárias.

2ª. Fase: A revolução tecnológica

Não há dúvida que a atualização das leis é muito importante. Todavia, sabemos bem que, nem sempre, as leis são efetivas. Nem sempre alcançam a sua finalidade. E no campo tributário isso não é diferente. Um simples exemplo confirma essa assertiva: legalmente, o Fisco sempre pode ter acesso aos dados bancários. Todavia, esse poder normativo não tinha conseqüência prática por um motivo muito simples: a Administração Tributária não tinha informações sobre a movimentação financeira das pessoas. Esse conhecimento tornou-se possível com a instituição da CPMF - esse realmente é ponto novo - e com o processamento, em tempo real, dos dados com o recolhimento desse tributo.

Deveras, pela primeira vez, o Fisco Federal pôde fazer o confronto, fazer o cotejo, da movimentação bancária do contribuinte, pessoa jurídica e pessoa física, com os dados das suas declarações processadas automaticamente.

Evidentemente, que esse confronto precisava ter autorização legal, mas, indiscutivelmente, foi o processo eletrônico desses dados que permitiu esse controle.

Agora, com base na evolução tecnológica, os controles serão quase absolutos, mediante os sistemas do SPED (notas fiscais eletrônicas, escrituração fiscal eletrônica e escrituração contábil também eletrônica). Todavia, nada disso existiria se não fosse o investimento pesado das Administrações Tributárias na tecnologia de informática.

Dessa forma, para usar uma imagem síntese, pode-se dizer que a utilização conjugada da atual legislação com a tecnológica de controle cruzado das informações tornou a inadimplência fiscal "fora de moda". Com efeito, por força de tais controles, a sonegação fiscal tende a desaparecer, a não ser para os contribuintes que não tenham patrimônio.

3ª. Fase: Medidas para realização do crédito tributário

Nos tópicos anteriores, de forma rápida, foi demonstrado que a Administração Tributária, pelo menos no tocante ao controle da sonegação, dispõe de instrumentos ágeis e efetivos. A questão do controle do planejamento tributário ainda não está muita clara. Aparentemente, tal controle não se efetivará por meio indireto, já que nesses casos normalmente a auditoria externa precisa examinar os atos negociais.

Todavia, a efetividade do crédito tributário nascido do controle da sonegação pressupõe a existência de uma estrutura competente para a cobrança desse crédito. Há notícia de que a Procuradoria da Fazenda Nacional, que tem o privilégio da cobrança desse crédito, pretende alterar a legislação que regula a cobrança. A idéia central do projeto visa transferir essa cobrança para a esfera administrativa, o que, aparentemente, será difícil de ser alcançado pelo óbice da nossa unidade jurisdicional (só o Poder Judiciário pode tomar medidas para atingir o patrimônio do devedor).

Seja como for, não é despropositado afirmar que a cobrança forçada do crédito tributário será alterada, pois, indiscutivelmente, hoje, apenas cerca de 3% (três por cento) dos créditos inscritos em dívida ativa são recebidos.

Não tem sentido imaginar que todo o esforço feito para o controle sobre a existência do crédito tributário seja frustrado pela ineficiência da cobrança desses créditos.

Dessa forma, parece evidente que a terceira fase virá com a previsão de medidas para dar efetividade à cobrança dos créditos tributários, entre as quais, com toda certeza, estarão presentes as novas hipóteses de responsabilização dos sócios e administradores.

A pergunta final é inevitável: que medidas cabem ser tomadas pelos contribuintes?

De plano, cabe observar que as grandes corporações, como sempre com um passo adiante, já enfrentaram essa questão com medidas para a separação dos patrimônios empresariais dos patrimônios pessoais dos sócios ou acionistas.

As empresas médias e pequenas geralmente postergam essas providências para não enfrentar o tormentoso problema da sucessão. É um erro! As mudanças tendentes a garantir uma pacífica sucessão empresarial devem ser tomadas no seu devido tempo. Agora, pelas razões anteriormente levantadas, as medidas tendentes à proteção do patrimônio familiar se tornam ainda mais urgentes.

Nota

(1) Sobre esse assunto, ver maiores detalhes no instigante livro "Direito Digital" de Patrícia Peck Pinheiro. Editora Saraiva.

 
Antônio Airton Ferreira*

  Leia o curriculum do(a) autor(a): Antonio Airton Ferreira.



- Publicado em 05/05/2010



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