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Joacir Sevegnani 
Auditor Fiscal da Receita Estadual do Estado de Santa Catarina. Mestrando em Ciência Jurídica pela UNIVALI/SC.

Artigo - Federal - 2008/1674

A Imunidade de Taxa para a Obtenção de Certidão e o Exercício do Direito de Petição
Joacir Sevegnani*

Introdução

Embora as taxas não representem parcela significativa da arrecadação dos tributos, possuem extrema importância visto que podem ser utilizadas não apenas como forma de ressarcimento pelos serviços públicos que o Estado oferece às pessoas, mas também com o objetivo de incentivar ou obstaculizar o exercício de determinadas atividades ou comportamentos. Assim, através deste expediente, pode instituir taxa visando dificultar a proliferação de determinadas atividades que não considera benéficas ao interesse público, ou, por outro lado, pode eliminar o seu gravame, porque os objetivos sociais, políticos ou econômicos sobrepujam a finalidade arrecadatória.

Há casos ainda em que, face à relevância e à pretensão de perenidade que o constituinte pretendeu outorgar a determinados direitos, os temas foram tratados em sede constitucional, como ocorre com a dispensa do pagamento deste tributo para a obtenção de certidões em repartições públicas e o exercício do direito de petição (art. 5º, XXXIV)(1).

Entretanto, apesar da aludida prescrição constitucional vedar claramente sua exigência, com freqüência os entes públicos não a observam e instituem sua cobrança dos usuários desses serviços. Mas, se por um lado a clareza do texto faz crer que se trata de um direito plenamente assegurado, uma pesquisa mais acurada demonstra a necessidade de se clarificar diversos pontos, sem o que não é possível fixar a sua exata amplitude.

Deste modo, sobreleva para o presente objeto de estudo perquirir se o benefício aplica-se somente às pessoas reconhecidamente pobres ou a todos indistintamente e, se embora não expressamente previsto na Constituição(2), é extensivo às pessoas jurídicas, ou atinge somente as pessoas físicas.

Para alcançar o intento, faz-se mister tecer algumas considerações sobre as taxas, o princípio da capacidade contributiva, as imunidades, as certidões e as petições para estabelecer-se as premissas necessárias à formulação de algumas proposições finais, com o propósito de auxiliar a desvelar o seu alcance.

1. Aspectos Iniciais

1.1 As Taxas no Sistema Constitucional Tributário

O sistema tributário nacional insculpido na Constituição apresenta de forma bastante rígida e exaustiva as regras relativas às diversas espécies de tributos que o Estado pode instituir para financiar os seus custos.

Para que uma exigência estatal amolde-se à definição de tributo deve apresentar como características essenciais o de ser uma obrigação pecuniária, estabelecida em lei, não decorrente de ato ilícito e cobrada mediante atividade administrativa vinculada.(3)

As taxas figuram como uma espécie de tributo utilizada pelo Estado para a remuneração de determinadas atuações estatais direcionadas aos particulares, em especial os serviços públicos.

Serviço público, segundo a definição de Hely Lopes Meirelles, "é todo aquele prestado pela Administração ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da coletividade ou simples conveniências do Estado".(4)

Aprofundando a análise, busca-se a conceituação de taxa para delimitar o contexto de sua atuação, para o que se vale das palavras de Paulo de Barros Carvalho, que a define como tributo que se caracteriza por apresentar, na hipótese da norma, a descrição de um fato revelador de uma atividade estatal, direta e especificamente dirigida ao contribuinte.(5)

Na clara lição de Aliomar Baleeiro, é "o tributo cobrado de alguém que se utiliza de serviço público especial e divisível, de caráter administrativo ou jurisdicional, ou o tem à sua disposição, e ainda quando provoca em seu benefício, ou por ato seu, despesa especial dos cofres públicos".(6)

Há de se notar que esses conceitos coincidem com o da norma legal prevista no Código Tributário Nacional em seu artigo 77, quando destacam como elemento predominante dessa modalidade fiscal, o princípio do benefício ou da contraprestação do destinatário dos serviços.(7) Do exposto, extrai-se ainda que os recursos oriundos das taxas representam uma receita derivada, cobrada pelo Estado, tendo em vista principalmente o interesse público da atividade por ele desempenhada, mas considerando também que, do exercício dessa atividade decorre diretamente para o particular, um benefício específico e divisível.

A conceituação de taxa dada pela Constituição Federal de 1988 e pelo Código Tributário Nacional apresenta basicamente dois fatos geradores, a saber: o exercício do poder de polícia e a prestação de serviço público específico e divisível.

O poder de polícia previsto no artigo 78 do Código Tributário Nacional tem por essência a atividade da Administração Pública consistente em buscar uma ação ou abstenção dos particulares.(8) Com efeito, o poder de polícia consiste num sistema de controle dos atos dos particulares, objetivando a salvaguarda dos interesses coletivos. Assim, as taxas exigidas com fulcro no poder de polícia, são aquelas relacionadas a ações que se concretizam, por exemplo, nas vistorias, licenças, despachos, exames, diligências, dentre outros.

A segunda modalidade de taxa é cobrada pelo Estado no fornecimento de serviços públicos que apresentam como características previstas no artigo 79 do Código Tributário Nacional, o de serem específicos e divisíveis, o que significa que podem ser destacados em unidades autônomas e prestados de forma individualizada para cada usuário.(9) O direito de petição e à obtenção de certidões, previstos no artigo 5º, XXXIV, enquadram-se nesta modalidade.

Para finalizar, avalia-se a natureza jurídica da taxa indicada no texto constitucional em análise, para caracterizá-la objetivamente como tributo. Embora, a expressão utilizada pelo constituinte não denote outra significação que não a de uma espécie tributária, Regina Helena Costa comenta que há entendimento de a referência constitucional feita a 'taxas', neste dispositivo, não emprega o termo em sua acepção técnica, mas no sentido leigo, a designar 'quantia em dinheiro'.(10)

Ao tratar das imunidades previstas no artigo 5º, XXXIV, Yoshiaki Ichihara, esclarece que "quanto às taxas aqui previstas, apesar de localizadas no Título II, 'dos direitos e garantias fundamentais', no entender deste Autor, sem dúvida alguma, trata-se da espécie de tributo prevista no art. 145, II, da CF/88".(11)

Para dirimir esta controvérsia, impende elucidar as características dos serviços descritos no citado texto constitucional. Observa-se que o direito de petição, bem como à obtenção de certidão, são serviços que os poderes públicos disponibilizam à sociedade, e quando prestados, são passíveis de fracionamento, de forma que cada um recebe um serviço específico e divisível. Decompondo-se a proposição, emergem as características: serviço público, especificidade e divisibilidade que são elementos essenciais para a caracterização do fato gerador de uma taxa. O fato gerador é que determina a natureza jurídica específica do tributo,(12) e com a sua ocorrência, estabelece-se uma relação obrigacional entre o Estado, como ente tributante e o contribuinte, como sujeito da obrigação.

Desta forma, a expressão "taxa", introduzida na Constituição, deve ser entendida no sentido de tributo, não havendo possibilidade de desqualificá-la para enquadrá-la noutro gênero.

1.2 O Direito de Petição e as Certidões

O direito de petição e obtenção de certidão são corolários do Estado Democrático e de Direito, porque buscam propiciar condições para que o cidadão tenha conhecimento de fatos ou situações de seu interesse e, sendo o caso, possa vindicar uma providência efetiva dos poderes públicos.

Há certa correlação entre ambos, visto que, por vezes, para exercer o direito de petição é imprescindível a apresentação de certidão. Entretanto, como bem esclarece Artur Cortez Bonifácio, enquanto o direito à obtenção de certidão se esgota com a entrega do documento ao postulante, o direito de petição requer o acatamento de um pedido, exigindo do poder público uma resposta ou a adoção da providência pleiteada.(13)

Inicialmente tratar-se-á do direito de petição, buscando-se conhecer a sua significação, para melhor estabelecer-lhe o campo de abrangência.

O Termo petição deriva do latim petitione, significando o ato de pedir, rogo, requerimento.(14)

Para Pinto Ferreira "o direito de petição é o pedido junto à autoridade competente, tendo por finalidade promover a defesa de um direito próprio ou de um interesse coletivo".(15)

Na concepção de Artur Cortez Bonifácio, o direito de petição "é o direito-garantia subjetivo público que as pessoas individuais ou coletivas têm de interpor aos poderes públicos pedidos, reclamações, representações, sugestões, reivindicações, em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder, em favor de interesses particulares ou do interesse público".(16)

José Cretella Junior utilizou o conceito de Pontes de Miranda, segundo o qual o direito de petição consiste "em poder-se requerer, observar e reclamar contra autoridade, ou denunciar abusos dela, mediante petição, não se exercendo só perante o Poder Legislativo, nem tampouco só perante o Poder Executivo, ou só perante o Poder Judiciário".*(17)

Como se vê, a petição é instrumento apto a demandar uma providência voltada à defesa de interesse particular ou coletivo, e engloba toda e qualquer pretensão dirigida ao Estado, não amparada por outros meios de acesso. Da sua amplitude decorre que pode ser exercitada através da apresentação de reclamações, representações, recursos, requerimentos, pedidos de informações e de correção, ou mesmo sugestões, dentre outras modalidades.

Importante salientar ainda que o direito de petição, quando confrontado com o direito de ação, segundo o mesmo autor, não se distancia daquele, porque entre eles há uma relação de pertinência, em que o primeiro é o conjunto do qual o segundo faz parte. Entretanto, ao longo da história, a ação alcançou uma certa autonomia, por ser a espécie mais usual de petição, o que lhe propiciou uma atenção especial dos legisladores. Hoje, o direito de petição é um direito subjetivo, de caráter individual ou coletivo, que exige um pronunciamento do Poder Público, ao passo que o direito de ação também o é, mas se diferenciando porque a pretensão é submetida à prestação jurisdicional do Estado, através do judiciário. Isto significa que, se há um interesse e o pedido for dirigido ao juízo para julgamento, exerce-se o direito de ação em que a decisão final faz coisa julgada material; do contrário, as demais situações ficam abrigadas pelo direito de petição.(18)

Logo, a petição é uma tentativa de se obter uma solução sem a necessidade da movimentação do poder judiciário, o que faz concluir que, em certo sentido, desempenha uma função subsidiária, e bem utilizada, pode evitar ações judiciais desnecessárias.

Deste modo, resta evidenciado o vasto horizonte que se apresenta para a utilização do direito de petição. É que a palavra petição na dicção do art. 5º, XXXIV, "a", no dizer de Artur Cortez Bonifácio, "tem uma dimensão semântica superior ao mero requerimento ou rogo, para, respeitada a especificidade da petição judicial, alcançar todos os significados acima expostos, reconduzidos à qualidade de direito fundamental que o vocábulo carrega".(19)

Com o mesmo rigor, mas de forma objetiva, adentra-se no estudo da certidão, instituto que se apresenta mais restrito que a petição.

Na visão de José Cretella Júnior, "é documento fornecido pela Administração ao interessado, afirmando a existência de um fato, fundamentado em busca efetuada nos arquivos de repartição. Faz fé pública, até prova em contrário".(20)

Pedro Nunes, citado por Leandro Paulsen, traz a idéia de "reprodução textual e autêntica, portada de fé, de escrito original, ou assento, extraída de livro de registro ou de notas públicas, papéis, peças judiciais ou autos, por oficial público, escrivão ou qualquer outro serventuário ou funcionário competente, que os tenha a seu cargo, em seu poder ou cartório".(21)

Na definição de Aurélio Ferreira, o significado é de "documento passado por funcionário que tem fé pública (escrivão, tabelião, etc.), e no qual se reproduzem peças processuais, escritos constantes de suas notas, ou se certificam atos e fatos que eles conheçam em razão do ofício".(22) Aqui, comparando com as definições anteriores, há um alargamento na definição de certidão, por contemplar também atos e fatos que, apesar de não se encontrarem registrados, o funcionário os conheça em razão do ofício.

Assim, a problemática está em delimitar a certidão como documento que assevera apenas sobre o teor de ato ou fato escrito, ou alcançando também os não escritos.

Para De Plácido e Silva, não há como se entender juridicamente por certidão o documento que não seja cópia exata ou relato, de escrito que se encontre ou que conste de autos ou de livro, onde se lavrou, e que esteja arquivado no ofício ou repartição onde é passada. Quando não há ato escrito, mas pode ser asseverado a sua existência, por ser do conhecimento da pessoa, será certificado, que nisto difere da certidão.(23)

Apesar da controvérsia, tem-se o entendimento de que para requerer às repartições públicas a certificação de ato ou fato não convertido em escritos, estar-se-á exercendo o direito de petição, pois é ação de pedir. Por conseguinte, ainda que se conceba a certidão como documento vinculado unicamente a atos ou fatos extraídos de registros, em nada se reduz o alcance da prescrição constitucional inserta no artigo 5º, XXXIV, pois aqueles atos ou fatos não escritos, mas que o funcionário tenha plena ciência em razão do ofício que exerce, ficarão ao abrigo do direito de petição. Disto resulta que os poderes públicos fornecerão apenas certidão daquilo que constar em seus registros e, de outra forma, prestarão as informações requeridas pelo peticionário, no seu exercício do direito de petição, quando não haja fundamento em atos ou fatos registrados.

É de se destacar ainda que o direito de obter certidão obriga o seu fornecimento pelos poderes públicos, exceção feita aos casos de informação sigilosa, por força de lei, ou quando não atendidos os requisitos previstos na norma constitucional. Celso Ribeiro Bastos comentando o tema leciona que as repartições públicas têm o dever de atestar tudo o que conste de seus registros e arquivos, pois a preocupação única é tornar a Administração Pública acessível juridicamente ao particular.(24)

1.3 A Interpretação das Normas Constitucionais

Para entender o alcance dos mandamentos constitucionais, em especial o preceituado no artigo 5º, XXXIV, faz-se necessário tecer alguns comentários sobre a forma de interpretá-los, iniciando-se pela sua conceituação, para o que se vale das palavras de Celso Ribeiro Bastos. Ensina o autor que a interpretação é "um processo pelo qual se 'extrai' um significado da norma, o que desde logo está a identificar uma ideologia subjacente aos que assim se pronunciam, pois o extrair algo pressupõe que este algo (que seria a solução de um caso concreto) já exista na própria norma".(25) Neste sentido, a interpretação é o ato que procura escolher entre as diversas opções, a que melhor se coaduna com o texto da lei.

Na ótica de Hugo de Brito Machado "o intérprete não cria, não inova, limitando-se a considerar o mandamento legal em toda a sua plenitude, declarando-lhe o significado e o alcance".(26) Portanto, faz-se uso da interpretação quando o texto não define com clareza o significado da norma. Percebe-se então que o intérprete percorre o caminho inverso do legislador, pois enquanto este procura criar um mandamento para regular um fato concreto, aquele busca compreender o sentido pretendido pelo legislador.

No tocante à linguagem adotada na escrita das disposições constitucionais, não se pode também perder de vista que a Constituição foi elaborada, não por juristas, mas, como afirma Sacha Calmon Navarro Coêlho, por representantes do povo eleitos para essa finalidade dentre os membros da sociedade.(27) Com efeito, é perceptível a utilização de uma linguagem coloquial, política e carregada de uma ideologia, onde as expressões devem ser entendidas neste contexto e não do ponto de vista estritamente jurídico. Mas a aparente contradição, onde os legisladores não são necessariamente conhecedores do direito, não é prejudicial, como elucida o mesmo autor:

Este é um fenômeno comum a todos os povos. Nem poderia ser diverso, já que o legislador representa as sociedades de que participa. São eleitos pelos diversos estamentos sociais para fazerem as leis. A idéia de uma Constituição ou de leis escorreitas, em linguagem culta, incorporando a metalinguagem dos juristas, não passa de preconceito elitista quando não de pretensão tecnicista que mal esconde o desejo das classes dominantes de controlar a sociedade pela utilização do Direito.(28)

Com esteio nestas explanações, é possível concluir que embora sejam adotadas as regras aplicáveis às normas jurídicas em geral para a compreensão dos mandamentos incrustados na Constituição, aqui há a necessidade de uma posição diferenciada do intérprete, pois além de se encontrar no topo da hierarquia das normas, apresenta uma linguagem sintética e aberta, dotada de caráter político e elevado grau de abstração.

Declaradas estas características do texto constitucional, aponta-se a necessidade da observância dos métodos utilizáveis pelo intérprete no labor interpretativo, destacando em linhas objetivas que nenhum possui ascendência sobre os demais, mas interagem e se complementam.

Com objetividade, Luís Roberto Barroso explica que "a interpretação se faz a partir do texto da norma (interpretação gramatical), de sua conexão (interpretação sistemática), de sua finalidade (interpretação teleológica) e de seu processo de criação (interpretação histórica)".(29)

Apesar da inexistência de hierarquia dos métodos, o exame do texto constitucional exige especial observância da interpretação sistemática e teleológica. Pela interpretação sistemática busca-se conhecer a norma isoladamente, mas sem perder de vista que é parte integrante de todo o sistema, procurando-se evitar possíveis contradições com as demais prescrições normativas. É que a Constituição foi concebida como um conjunto de normas que se interligam e dão harmonia ao todo, de forma que, qualquer análise individualizada de um dispositivo pode fazer pouco sentido ou mesmo estar em contradição com outro. Pela interpretação teleológica, objetiva-se conhecer fundamentalmente os fins, valores ou bens jurídicos visados pelo mandamento constitucional. Nesta, a norma deve ser interpretada de forma a melhor atender a finalidade para a qual foi criada .(30)

Encerra-se com breve alusão à interpretação restritiva e extensiva por serem objeto de posterior análise, ao se tratar do alcance das normas imunitórias.

A interpretação restritiva subtrai a aplicação da lei a casos que, parecendo compreendidos na generalidade do texto, contrastam evidentemente com seu espírito. O legislador disse mais do que queria. A interpretação extensiva aplica a lei a casos que parecem excluídos do seu texto, mas que nele se compreendem implicitamente. O legislador disse menos do que queira.

A temática referente à interpretação dos preceitos constitucionais torna-se relevante nesta pesquisa, quando se busca entender o alcance dos direitos do artigo 5º, XXXIV e o liame destes com os princípios constitucionais que por eles perpassam, em especial o da capacidade contributiva.

1.4 O Princípio da Capacidade Contributiva

A adequada análise do tema exige que antes se apresente uma prévia definição de princípio delineada pela doutrina.

Seguindo o entendimento de boa parte dos tratadistas, Paulo Bonavides, referindo-se a Luiz Diez Picazo, afirma que a idéia de princípio, "deriva da linguagem da geometria, 'onde designa as verdades primeiras'. Logo acrescenta o mesmo jurista que exatamente por isso são 'princípios', ou seja, 'porque estão ao princípio', sendo 'as premissas de todo um sistema que se desenvolve more geométrico'".(31)

Para melhor aclarar a definição de princípio, vale-se das palavras de Celso Antônio Bandeira de Mello, apresentada com extrema simplicidade, sem perder em densidade:

Princípio (...) é, por definição, mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas compondo-lhes o espírito e servindo de critério para sua exata compreensão e inteligência, exatamente por definir a lógica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a tônica e lhe dá sentido harmônico. É o conhecimento dos princípios que preside a intelecção das diferentes partes componentes do todo unitário que há por nome sistema jurídico positivo. Violar um princípio é muito mais grave que transgredir uma norma qualquer. A desatenção ao princípio implica ofensa não apenas a um específico mandamento obrigatório mas a todo o sistema de comandos. É a mais grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o escalão do princípio atingido, porque representa insurgência contra todo o sistema, subversão de seus valores fundamentais, contumélia irremissível a seu arcabouço lógico e corrosão de estrutura mestra.(32)

Não resta dúvida, de acordo com esse entendimento, que é ímpar e fundamental o lugar e o papel a serem ocupados pelos princípios jurídicos, sobremaneira os com status constitucional. Os princípios constitucionais são essenciais à solidez e coesão do sistema jurídico, pois são sua espinha dorsal, de forma que qualquer lesão a eles pode comprometer todo o ordenamento.

Após estas considerações, adentra-se propriamente no estudo do princípio da capacidade contributiva, objetivando responder parte da problemática apresentada.

O princípio da capacidade contributiva é a mais alta aspiração a ser perseguida pelo legislador na edição das prescrições normativas que obrigam o particular a entregar parte de seus haveres ao Estado e está relacionado, de forma mais direta, aos tributos não vinculados, os impostos.

Esta sistemática, em que a lei impõe a necessidade da cooperação individual, visando prover o Estado com recursos financeiros suficientes para a solução dos problemas inerentes à sociedade, exige que cada um contribua com base em critérios justos. Disto resulta que o ideal é que cada um suporte o ônus tributário na proporção da riqueza e renda que possui, ou seja, segundo sua capacidade econômica.

Do afirmado, praticamente não dissente a doutrina, a exemplo de Armando Zurita Leão que, ao analisar a função social do tributo, assinala que este princípio "tem por objetivo legitimar a tributação e graduá-la de acordo com a riqueza de cada qual, de modo que os ricos paguem mais e os pobres, menos".(33)

Corroborando o entendimento, Ricardo Lobo Torres destaca que da sua observância resulta que "cada um deve contribuir na proporção de suas rendas e haveres, independentemente de sua eventual disponibilidade financeira".(34) Significa que, no momento de descrever a situação hipotética que acarretará a incidência do tributo, o legislador deve levar em conta se ela exprime a condição econômica do agente de arcar com a obrigação.

Logo, vê-se que a tributação deve ser geral, devendo atingir o maior número de pessoas e o seu pagamento deve ser uniformemente feito, na medida da capacidade de cada um, em que cada pessoa possa contribuir com mais ou com menos para a manutenção dos serviços públicos que a Administração Pública presta à sociedade. Destarte, só deverão ser tributados aqueles fatos que demonstrem a capacidade do agente de pagar, ou seja, os chamados fatos de presumível riqueza.

Por conseguinte, embora este princípio seja, via de regra, analisado sob a ótica dos contribuintes que não podem ser onerados acima do que economicamente suportam, também deve servir de balizador ao Estado, para que aqueles que possuem essa capacidade sejam, pela via legal, postos a contribuir.

A sua abordagem tem por escopo avaliar a aplicabilidade ou não do mesmo às taxas, posto que as divergências doutrinárias ainda não apresentam posicionamento pacificado.

Em debate acadêmico, buscando fundamentar a tese da aplicação do princípio somente aos impostos, Geraldo Ataliba afirma que "no plano das taxas, a hipótese de incidência não é ter renda, importar, exportar, nada disso. A hipótese de incidência da taxa é o Estado praticar ato de polícia, o Estado realizar serviço público".(35) A assertiva procura demonstrar que a capacidade contributiva é algo inerente a uma situação do contribuinte, diversamente das taxas que não dizem respeito a ele, mas a uma atividade do Estado. Arremata o autor exemplificando que, seja "no guichê do correio ou de qualquer outra repartição em que se preste serviço, haja desempenho do poder de polícia, o milionário e o miserável vão pagar a mesma coisa por aquele serviço. São taxas, porque informadas pelo princípio da redistribuição, inteiramente distanciada do princípio da capacidade contributiva".(36)

A mesma opinião é partilhada por Regina Helena Costa ao afirmar que, "o sujeito passivo da taxa, seja rico ou pobre, pagará o tributo na mesma proporção, consoante o serviço público oferecido ou a atividade de polícia desencadeada".(37) E acrescenta:

Sustentar a necessidade de observância do princípio da capacidade contributiva nas taxas é não atentar para a natureza dessas imposições tributárias. Significando uma contraprestação pela atuação do Poder Público, diretamente referida ao contribuinte, não se pode erigir, nas taxas, como critério informador desses tributos, uma circunstância absolutamente alheia a essa atuação estadual. Vale dizer, se, com a taxa, pretende-se remunerar a atuação estatal, essa remuneração deve reportar-se ao custo da mesma e não à capacidade contributiva do sujeito passivo, irrelevante para a hipótese de incidência ou para a graduação da taxa.(38)

Por sua vez, José Marcos Domingues de Oliveira, ao objetar este entendimento escreve que "o princípio da capacidade contributiva, enquanto pressuposto e critério de graduação e limite do tributo, aplica-se não só ao imposto mas também, às demais espécies tributárias, pois em todas elas trata-se de retirar recursos econômicos dos particulares para transferi-los ao setor público".(39)

Na mesma linha de raciocínio, Fernando Sainz Bujanda, citado por Célio Armando Janczeski, entende que, apesar de nem todas as espécies tributárias permitirem a mesma adequação deste princípio, não se pode olvidar que é ele a pedra angular de um sistema tributário justo. Nos impostos alcança seu mais elevado nível de efetividade, enquanto que nas taxas seu mais baixo nível, resultado da estrutura própria da hipótese de incidência destes.(40) Para o autor, "se não se deve dimensionar a taxa em razão da capacidade contributiva, como leciona Hugo de Brito, isso não quer dizer que, de alguma forma, não possa ser considerada".(41)

Inicialmente, é oportuno novamente destacar que a taxa é tributo vinculado a uma atuação estatal, ou seja, a sua cobrança tem por escopo o ressarcimento de uma prestação ou colocação à disposição, de serviço público específico ou divisível, ou pelo exercício do poder de polícia. Do exposto, extrai-se que as taxas visam remunerar o custo do Poder Público, o que implica uma relação de proporcionalidade entre o valor cobrado e o custo do serviço.

O princípio da capacidade contributiva deriva da prescrição constitucional expressa no artigo 145, §1º, a qual preceitua que "sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte".

Da leitura do dispositivo legal citado, infere-se inicialmente que é regra dirigida aos impostos, porque estes têm por finalidade retirar parte da renda da sociedade para o financiamento dos serviços gerais prestados pelo Estado, sem qualquer vinculação com o contribuinte. Entretanto, mesmo em relação a eles, o princípio não tem o condão de ser imperativo para todos os casos, funcionando mais como uma advertência ao legislador para que em havendo possibilidade seja observado.

É o que ocorre com os impostos chamados indiretos, onde o contribuinte de direito apenas recolhe o imposto e repassa o encargo ao consumidor final que é o contribuinte "de fato", fenômeno conhecido por repercussão tributária. Neste caso, o princípio da capacidade contributiva não pode ser plenamente aplicado, pela impossibilidade de se conhecer as condições pessoais dos contribuintes. O expediente utilizado e que prestigia em parte o princípio é a adoção de alíquotas seletivas, em que produtos de primeira necessidade, como alimentos e medicamentos, possuem tributação reduzida ou inexistente e outros, considerados supérfluos, apresentam tributação elevada. Diz-se que o princípio é prestigiado em parte porque, embora o consumo de certos produtos revele indiretamente a capacidade econômica do consumidor, a realidade mostra que, via de regra, são adquiridos por todos, independente da classe social.

As taxas, por sua vez, não se assentam na capacidade econômica do contribuinte, mas no quantum o Poder Público despenderá para proporcionar, àqueles que necessitam, a fruição ou a colocação à disposição de determinado serviço ou poder de polícia. Assim, enquanto nos impostos os fatos utilizados pelo legislador como critério material da exação, são os signos de riqueza e renda, dentre outros, o mesmo não ocorre com as taxas, onde a base de cálculo não é nenhum elemento externo e indissociado do serviço, mas unicamente o seu custo.

Portanto, sob esta ótica, o princípio da capacidade contributiva figura como instituto estranho e que não se coaduna na essência com o fato gerador desta espécie de tributo, que é guiada e limitada unicamente pelo valor do serviço.

Como os impostos não possuem um limitador individual, e a sua exigência pode resultar na retirada injusta da renda de uma parcela da sociedade em relação à outra, sem observar uma proporcionalidade econômica, este princípio prescreve a necessidade de uma coerência na forma de tributar, para que cada um pague na proporção de sua capacidade. As taxas apresentam um limitador que é exatamente o custo do serviço, dispensando-se a observância de outros parâmetros.

A sua inaplicabilidade às taxas faz concluir que o direito à obtenção de certidões e o exercício do direito de petição aos poderes públicos aproveita a todos os sujeitos desses serviços sem qualquer avaliação da capacidade contributiva. Deste modo, discorda-se do entendimento de parte da doutrina, a exemplo de Yoshiaki Ichihara, que advoga a necessidade de aplicar-se a imunidade prevista no art. 5º, inc. XXXIV, somente às pessoas que comprovarem a necessidade por não terem condições de realizar o seu pagamento, ainda que esta ressalva não esteja expressamente prevista na Constituição,(42) conforme se verá adiante.

Porém, a não aplicação do princípio da capacidade contributiva às taxas significa apenas que não há qualquer obrigatoriedade na sua observância, entretanto, não obsta o legislador ordinário de implementar regra isencional ou de redução do seu valor por razões de ordem tributária, orçamentária ou mesmo de cunho social.

Neste caso, o legislativo pode aprovar ou não uma regra desonerativa sem riscos de afrontar o princípio, diferentemente dos impostos, onde, sempre que possível, o legislador está obrigado a observá-lo, estabelecendo uma proporcionalidade entre a capacidade econômica e a parcela retirada do contribuinte para financiar o Estado, sob pena de afrontar a Constituição.

Nas taxas, esta proporcionalidade é inaplicável, como bem ilustra Rubens Miranda de Carvalho:

Como regra, se uma determinada pessoa, mesmo sendo pobre, venha a demandar serviços públicos ou atividades fiscalizatórias em maior intensidade do que outra que, embora rica, os demande em menor intensidade, aquela pessoa pobre deverá pagar maior taxa do que esta. É claro que, como também já explicado, poderá haver a isenção ou minoração do valor a pagar; o que não poderá ocorrer, sob pena de se desnaturar a taxa, é cobrar da pessoa rica um valor que seja maior e não equivalente ao custo da atividade, para cobrir o não-pagamento ou a sua redução relativamente às pessoas pobres.(43)

2. Imunidades Tributárias

2.1 Aspectos Básicos

O poder de tributar é decorrente do poder de império do Estado, sendo uma manifestação de sua soberania. No Brasil, a Constituição delimitou a competência tributária entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, circunscrevendo a esfera de atuação de cada uma dessas entidades jurídico-políticas, no que concerne à instituição e conseqüente cobrança dos tributos. Para identificar claramente os limites demarcatórios da competência tributária, em diversas situações o constituinte estabeleceu expressamente o impedimento do legislador ordinário instituir tributo sobre determinadas pessoas, bens e situações, o que se denomina imunidade.

A conceituação de imunidade tributária e a sua justificativa são os pilares centrais desta pesquisa porque ensejarão a compreensão da aplicabilidade e alcance dos direitos previstos no artigo 5º, XXXIV, da Constituição.

Sacha Calmon Navarro Coelho a define como, "uma heterolimitação ao poder de tributar. A vontade que proíbe é a do constituinte. A imunidade habita exclusivamente no edifício constitucional".(44)

Para Hugo de Brito Machado é "uma proibição ao legislador, que exclui do âmbito no qual ele pode atuar, criando tributo, sobre certas pessoas, ou certos fatos. Assim, a imunidade é anterior à criação do tributo. É anterior à definição de quem deve pagar, e dos fatos sobre os quais pode ser cobrado".(45)

Por seu turno, Yoshiaki Ichihara explica que "são normas da Constituição Federal, expressas e determinadas, que delimitam negativamente, descrevendo os contornos às normas atributivas e dentro do campo das competências tributárias, estabelecendo e criando uma área de incompetência, dirigidas às pessoas jurídicas de direito público destinatárias".(46)

À vista do exposto, deduz-se que as imunidades são prescrições normativas previstas na Constituição e que estabelecem a incompetência dos entes públicos (União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios) para legislarem sobre determinadas situações, com o intuito de exigir tributo. Trata-se de instituto utilizado pelo constituinte para subtrair uma parte do campo tributável, impedindo no seu nascedouro o surgimento da obrigação tributária. Portanto, se pelo princípio da legalidade tributária é permitido ao legislador ordinário editar lei sobre determinado tributo, a existência de norma imunizante o impede de elencar a situação como potencial fato tributável. Destarte, a Constituição, ao conceder a competência tributária aos entes estatais simultaneamente a reduziu em parte, não sendo possível, na área delimitada pela imunidade, haver lei instituindo tributo, por conseqüência não pode haver obrigação tributária.

Outra questão que suscita divergência diz respeito às imunidades tributárias albergarem apenas os impostos ou se alcançam também as demais espécies de tributos.

Aqueles que pregoam a aplicação deste instituto apenas aos impostos o fazem com base em dois pressupostos básicos: a) que o texto constitucional veiculou no artigo 150, VI, apenas esta espécie de tributos;(47) b) que os impostos foram concebidos para o atendimento das despesas gerais do Estado,'l diferentemente das taxas e contribuições de melhoria que se destinam a uma prestação individualizada.

Filiado aos defensores de que a mesma vincula-se apenas aos impostos, Ives Gandra da Silva Martins aduz que "há uma razão para que assim seja, posto que as demais espécies são vinculadas a determinadas atividades. As taxas têm ou uma faceta contraprestacional de serviços públicos e divisíveis ou outra de exercício do poder de polícia".(48)

Seguindo outra vertente, José Eduardo Soares de Melo, citado por Ioshiaki Ichihara, enfatiza que não se restringem exclusivamente aos impostos, por dedução do que dispõe o artigo 150, VI da Constituição, mas alcança também as taxas (art. 5º, XXXIV, LXXVI e LXXVII) e as contribuições sociais (art. 195, §7º).(49)

É também o pensamento perfilhado por Paulo de Barros Carvalho ao asseverar que a redução é descabida, restando demonstrado através de diversas normas constitucionais portadoras de imunidade, como por exemplo, para taxas (art. 5º, XXXIV, a e b) e contribuições sociais (art. 195, §7º). Destaca que se de fato o constituinte tracejou de forma extremamente minuciosa e demorada as imunidades relativas aos impostos, subsistem, contudo, alguns comandos normativos que demonstram a sua ocorrência noutras espécies de tributos.(50)

Muito apropriadamente, Roque Antonio Carrazza estabeleceu uma classificação que comporta duas acepções: uma ampla em que a expressão 'imunidade tributária' alcança quaisquer tributos e outra restrita, aplicável apenas aos impostos,(51) o que leva a concluir que no seu entendimento a Constituição não reduziu a sua abrangência.

Diversos autores que comungavam a tese da inaplicabilidade das imunidades às demais espécies de tributos, a exemplo de Hugo de Brigo Machado,(52) hoje firmaram pensamento contrário, e o fazem segundo a concepção de que qualquer óbice na utilização deste comando constitucional dificultaria o alcance de certos objetivos considerados relevantes para o Estado.

Por aí se vê que não há impedimento algum a que abriguem, além de situações vinculadas a impostos, outras relacionadas às demais espécies de tributos. O fato de uma espécie tributária, a exemplo da taxa, destinar-se à remuneração de atividades estatais direcionadas individualmente a cada particular não afasta a possibilidade do constituinte preceituar imunidade a fatos ou pessoas por motivo de relevância social. E isto ocorre em diversas situações na Constituição, além das já mencionadas, como no artigo 5º, LXXIII e LXXIV e no artigo 226, §1º.

Por derradeiro, comparando as lições acerca das imunidades e do princípio da capacidade contributiva, é possível concluir que as situações imunizadas não podem sofrer qualquer interferência daquele princípio. O que é imune está fora do campo de competência tributária, isto é, não poderá haver potenciais situações a tributar. Se não comporta tributação é incoerente pensar-se na capacidade contributiva, porque sequer existirão contribuintes. Enquanto o princípio da capacidade contributiva é dirigido ao legislador ordinário, para que o observe na edição de lei que trata da exigência de tributo, a imunidade o proíbe expressamente de atuar na área por ela delimitada.

2.2 Fundamento das Imunidades

Outro fato relevante para a compreensão do tema e que ainda é matéria controversa, diz respeito às razões que fundamentam as imunidades tributárias, variando entre aqueles que as justificam sob a ótica jurídica e os que as vislumbram como poderoso instrumento extrafiscal que objetiva o bem-estar social, a proteção dos direitos e liberdades do cidadão, dentre outros valores de substancial importância para a manutenção do Estado.

Para Yoshiaki Ichihara as imunidades tributárias não se fundam em valores ideológicos, sociais, econômicos ou não jurídicos, cabendo ao operador do direito interpretá-las com os argumentos jurídicos, mediante os instrumentos, as regras e as diretrizes fornecidas pela ciência do direito.(53)

Ao se contrapor, Bernardo Ribeiro de Moraes esclarece que "ao lado da busca de recursos públicos para o Estado (finalidade fiscal), a Constituição assegura certos valores sociais e preceitos básicos do regime político (finalidade extrafiscal)".(54) Conclui que, "a imunidade tributária, portanto, vem a ser uma disposição de ordem constitucional no sentido de vedar, às entidades tributantes, a instituição de impostos em relação a determinadas pessoas, bens, coisas ou situações com vista ao resguardo de princípios, interesses ou valores, tidos como fundamentais pelo Estado".(55)

José Eduardo Soares de Melo, citado por Yoshiaki Ichihara, preleciona que "o objetivo da imunidade é a preservação de valores considerados como de superior interesse nacional, tais como a manutenção das entidades federadas, o exercício das atividades religiosas, da democracia, das instituições educacionais, assistenciais e de filantropia, e o acesso às informações".(56)

Nessa linha de interpretação, José Augusto Delgado destaca a posição do Supremo Tribunal Federal, que, em várias oportunidades, tem considerado a imunidade como possuidora de elementos configurantes de "salvaguardas fundamentais de princípios, liberdades religiosas, de manifestação de pensamento, pluralismo político do regime, a liberdade sindical, a solidariedade social, o direito à educação e assim por diante".(57) Acrescenta ainda que "há, portanto, uma razão principiológica de maior alcance presente em qualquer espécie de imunidade que se vincula ao valor que visa a proteger".(58)

Discorrendo sobre o tema, Hugo de Brito Machado comenta que elas "tem por fim a realização de um valor prestigiado pelo constituinte, de sorte que o elemento teleológico é sempre o caminho para a efetiva realização dos valores supremos que o constituinte prestigiou".(59)

Destarte, embora as imunidades retirem a tributação sobre pessoas, bens ou situações que imunizam, norteiam principalmente fins superiores que transcendem aos econômicos, como os relacionados aos interesses sociais, valores éticos e culturais que o Estado pretende proteger ou incentivar. Não têm o condão de atingir apenas as capacidades econômicas e financeiras, mas a salvaguarda de ideais mais elevados, calcados em fundamentos não afetos apenas ao direito tributário.

É que apesar das imunidades estarem relacionadas ao direito tributário, não podem ser avaliadas somente sob este prisma, porque o direito tributário tem seu campo de atuação tracejado pela competência tributária, que como se viu, as situações imunizadas não fazem parte. Deste modo, não é coerente buscar-lhe os fundamentos exclusivamente nesta área. É de se destacar que mesmo em relação às demais desonerações tributárias que são tratadas como um favor ou uma renúncia fiscal, o fundamento por diversas vezes transcende ao econômico. É o caso, por exemplo, da isenção de ICMS e IPI para deficientes físicos que adquirirem veículo automotor em que o fim colimado é oportunizar melhor comodidade a estas pessoas através da redução do preço de aquisição.

No tocante à imunidade de taxa para o direito de petição e obtenção de certidão, o propósito almejado é a facilitação dos meios de acesso aos poderes públicos, como forma de garantir o exercício da cidadania. De fato, a gratuidade destes serviços, reduz os obstáculos que o cidadão encontra ao exigir as providências necessárias para que possa exercitar os seus direitos. Por isso, qualifica-se como importante prerrogativa de caráter democrático e garantidora dos direitos fundamentais do cidadão. Neste contexto, qualquer tentativa de restringir o seu conteúdo na Constituição, ofende na essência os valores que lhe dão sustentação.

2.3 Alcance das Normas Imunitórias

Ao se pesquisar o alcance das normas que preceituam imunidades, faz-se no sentido de entender se, através da exegese, o intérprete do texto constitucional deve fazê-lo de forma a atingir um significado restritivo ou ampliativo.

A esse respeito, o Professor Ives Gandra Martins, em parecer publicado esclarece que "à evidência, a imunidade não pode ser interpretada de forma restritiva, como é o caso das isenções (art. 111 do CTN), risco de, contra a intentio legis, ser alocada à área de competência impositiva situação intencionalmente colocada fora de sua alçada".(60)

Para o autor, "a relevância é de tal ordem que a jurisprudência tem entendido ser impossível a adoção de interpretação restritiva a seus comandos legais, sendo obrigatoriamente, a exegese de seus dispositivos ampla".(61)

Seguindo a mesma linha, Rogério Vidal Gandra da Silva Martins assim se manifesta:

Percebe-se, assim, que, em todas as imunidades elencadas pelo constituinte, há um claro interesse de assegurar direitos ou incentivar atividades necessárias e vitais à sociedade.
Por serem referidos direitos e atividades de altíssima relevância, têm os Tribunais entendido que, aos comandos constitucionais instituidores de imunidade tributária, somente pode se aplicar a interpretação extensiva, uma vez que, dado ao fato de o Estado estar sempre necessitando de recursos, tendo em vista seu permanente déficit operacional, se se adotasse uma interpretação restritiva dos comandos do art. 150, VI, abrir-se-ia a possibilidade de o Poder Tributante, em suas constantes necessidades fiscais, atingir as atividades e direitos garantidos pelo Texto Supremo, sob a alegação de que as normas instituidoras de imunidade tributária devem ser interpretadas restritivamente.(62)

Contrariando aparentemente estes posicionamentos, Yoshiaki Ichihara, ao tratar do alcance dos direitos contidos no artigo 5º, XXXIV, que preceitua a imunidade para o direito de petição e obtenção de certidões em repartições públicas, discorda que a mesma se aplica indistintamente e exemplifica:

Numa realidade econômica e levando em conta, especialmente, a situação do Poder Público com déficit financeiro crônico, dizer que o homem mais rico do Brasil ou uma grande empresa nacional ou multinacional, apenas para exemplificar, está imune às taxas relacionadas com a petição ou à obtenção de certidões para defesa ou esclarecimento de situações seria um contra-senso e ilógico.(63)

Acrescenta, ainda, que incluir todas as pessoas como beneficiárias desta imunidade fere o princípio da isonomia, por tratar-se igualmente situações desiguais, apesar de concordar que haveria necessidade de uma redação mais explícita e esclarecedora, inserindo-se à redação original a expressão "aos que comprovarem a necessidade".(64)

Para melhor entender a amplitude exegética a que devem ser submetidas às imunidades que tratam de taxas e face à reduzida discussão jurídica em relação a estas, traz-se a lume o pensamento doutrinário acerca da imunidade de impostos preceituada no artigo 150, VI, "d", como subsídio para o tema. Neste dispositivo, a Constituição alberga uma imunidade objetiva para livros, jornais e periódicos, sem nenhuma ressalva sobre o conteúdo ou a natureza dos mesmos, como por exemplo em relação àqueles portadores de matérias ou figuras consideradas pornográficas ou perniciosas por ofenderem a moral e os bons costumes.

Ao se manifestar sobre a sua aplicação aos periódicos, Ricardo Lobo Torres assevera que "o seu conceito é amplo e abrange até mesmo as revistas pornográficas, tendo em vista que a acusação de pornografia sempre serviu de base à opressão da livre manifestação do pensamento e às discriminações no campo da literatura".(65)

Perfilhando a mesma opinião, Pinto Ferreira defende que "a cultura deve desenvolver-se em sua plenitude, com inteira liberdade, sem censura ou licença estatal (CF, art. 5º, IX), não podendo conviver com mecanismos inibitórios, imaginados pelos senhores do poder e da falsa moralidade".(66)

Para Aires Fernandino Barreto "os termos em que vazada a proibição constitucional de instituição de impostos sobre o livro, o jornal e os periódicos não deixam margem à dúvida: essa imunidade não pode sofrer restrições, circunscrições, condições ou ressalvas hermenêuticas. Ampla, irrestrita e incondicionada, há de merecer exegese lata e aberta".(67)

Em suma, com supedâneo nesta imunidade, extraem-se as conclusões necessárias para entender o seu alcance e que podem ser estendidas às demais espécies de tributos, o que possibilita uma melhor avaliação da prescrição contida no artigo 5º, XXXIV, relativo às taxas.

Infere-se que o hermeneuta, ao interpretar as prescrições normativas que tratam de imunidades, não pode pretender restringir o alcance de seus postulados, para os quais o constituinte estabeleceu significado amplo. Embora com ressalvas, Ricardo Lobo Torres destaca que, quando se trata da "compreensão das imunidades e dos direitos fundamentais predomina o princípio do in dúbio pro libertate. Se o intérprete tem dúvida a respeito do significado do texto, deve decidir em favor da solução que melhor garanta a liberdade".(68)

No mesmo sentido, Hugo de Brito Machado observa que "a interpretação da norma de imunidade há de ser feita de sorte a realizar o princípio nela subjacente. O alcance da norma há de ser semelhante ao do princípio. Não é razoável admitir-se que, com a interpretação restritiva da norma, reste frustrado o princípio".(69)

Em oportuna lição, Marco Aurélio Greco, esclarece que a interpretação das normas que prescrevem imunidades não pode resultar nem numa conclusão que implique em se tornar maior do que o próprio poder que está sendo limitado, nem pode dar à norma constitucional que a prevê um sentido tão restrito que iniba a proteção ao valor subjacente.(70)

De fato, não se trata de alargar ou estreitar o significado das palavras da Constituição que prescrevem normas imunitórias, mas de interpretá-las, buscando a sua exata acepção, e somente nos casos em que há dúvida, o sentido há de ser lato, de forma que o valor extraído seja o mais favorável possível ao detentor do direito, desde que condizente com o seu fundamento e validade.

Com assento nestas premissas, firma-se opinião contrária à proposição de Ioshiaki Ichihara, já apresentada, de que a imunidade prevista no art. 5º, XXXIV, da Constituição deve ser interpretada restritivamente, por aplicar-se exclusivamente às pessoas que comprovarem a necessidade, em face da impossibilidade de arcarem com o seu ônus.(71) Não é concebível a retirada de direitos expressamente previstos na Constituição, malogrando os princípios que os alicerçam, com fundamento em interpretação restritiva, pois assim o fazendo, não se avilta apenas o mandamento expresso, mas também o princípio que lhe dá suporte.

3. A Imunidade Prevista no artigo 5º, XXXIV

3.1 Direito de Petição e Obtenção de Certidão sem Pagamento de Taxa

A Constituição Federal, ao organizar e estruturar o Estado, procurou delimitar claramente o seu campo de atuação, através da determinação expressa dos direitos fundamentais, tais como o direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade (art. 5º, "caput"). Para atingir seus objetivos, reduziu inclusive o campo de tributação, dispensando taxas para determinadas situações. Destarte, a sua exigência para os fatos em exame resultaria em inequívoca colisão com o mandamento constitucional (art. 5º, XXXIV), ao violar explicitamente um dos direitos e garantias fundamentais, com sensíveis prejuízos ao pleno exercício da cidadania, já que o direito de petição e o direito a obtenção de certidões, de forma graciosa, tem por escopo desembaraçar os atos da vida civil de forma a colocá-los ao alcance de todos.

Mas, para fazer jus aos direitos discriminados no artigo 5º, XXXIV, devem ser observados alguns requisitos.

Assim, para o fornecimento de certidões, deverão ser declinadas as razões do pedido, para que o mesmo possa ser acolhido pelo Poder Público.

Pinto Ferreira esclarece que a jurisprudência tem-se manifestado amplamente para bem situar que o direito de certidão se reveste de certas formalidades, dentre elas a sua finalidade. A simples alegação de que a certidão se destina a fins de direito, sem indicar a finalidade específica a que se destina, autoriza a recusa da certidão pelo Poder Público.(72)

Vê-se que é necessário configurar-se materialmente a exigência constitucional para que o requerente fique ao amparo do benefício, e isso só poderá ocorrer se restar provado que a postulação da certidão atende os requisitos relativos a sua finalidade, quais sejam, defesa de direitos ou esclarecimento de situações de interesse pessoal.

Por sua vez, em relação à petição, a regra é a sua apreciação, cabendo excepcionalmente o seu indeferimento preliminar, devidamente fundamentado, "se a matéria já foi decidida em última instância pelos Tribunais, pelo fato de que o direito de petição não tem o condão de suscitar a reapreciação da matéria na esfera administrativa; ou, diante de pedido manifestamente ilegal".(73)

Por fim, em breves palavras, apresenta-se o pensamento da doutrina acerca das expressões, "defesa de direitos" e "ilegalidade ou abuso de poder".

Para Artur Cortez Bonifácio, a "defesa de direitos" pode ser postulada em favor de interesses particulares ou coletivos, compreendendo-se também os interesses difusos, coletivos propriamente ditos e individuais homogêneos, o que resulta numa ampla interação do cidadão, individualmente considerado ou como integrante da sociedade.(74)

A defesa de direitos engloba, assim, todas as situações que suscitam a possibilidade de manifestação dos particulares, sob a forma de reclamações, contestações, requerimentos, sugestões, pedidos de informações e formas congêneres, em qualquer dos poderes públicos.

No que se refere à "ilegalidade ou abuso de poder", ela ocorre quando o ato praticado está em desacordo com a ordem jurídica, seja por uma conduta comissiva ou omissiva que, quando perpetrada ou consentida por autoridade pública, ganha os contornos de abuso.(75)

3.2 Os Destinatários da Imunidade

A questão que se busca aqui elucidar é se o direito de petição e fornecimento de certidão, previstos no artigo 5º, XXXIV, alcançam também as pessoas jurídicas, ainda que não haja manifestação expressa a estas. Para entender o alcance que o dispositivo pretende conferir, no que tange aos seus destinatários, faz-se necessário aprofundar a interpretação do seu caput, visando aclarar-lhe os contornos um tanto vagos, o que, como já se inferiu, é resultado da linguagem concisa que a Constituição apresenta, mas que em nada lhe prejudica o texto.

Deste modo, é imperativo conhecer-se o sentido pretendido pelo constituinte, ao fixar no preceito em exame que são assegurados "aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País", os direitos que enumerou.

Neste sentido, embora uma interpretação literal do seu "caput" induza à equivocada crença de que faz unicamente referência às pessoas naturais, sem compreender as pessoas jurídicas, não se pode olvidar que a interpretação dos dispositivos atinentes aos direitos individuais e coletivos previstos na Constituição deve ser realizada de forma a não aniquilar ou restringir o alcance de uma ou mais prescrições nela contida.

Celso Ribeiro Bastos, ao tratar dos destinatários dos direitos individuais, entende que não é possível deslindar o seu sentido pela simples interpretação literal das palavras, pois assim o fazendo, não se estará atingindo a vontade do constituinte, e conclui:

A despeito da fórmula ampla que adotou, ainda assim cremos que ela não pode ser entendida na sua literalidade, sob pena de ficarmos em muitas hipóteses aquém do que pretendeu o constituinte. Senão vejamos: se por acaso um estrangeiro em trânsito pelo País, portanto não residente, fosse tolhido em sua liberdade de locomoção, chegar-se-ia ao ponto de denegar-lhe o habeas corpus, sob o fundamento de que carece de residência no Brasil para dele se beneficiar? Por acaso ainda, recusar-se-ia a devida proteção à propriedade de um estrangeiro que porventura nem residisse no País? Seria esta uma razão para poder confiscar-lhe a propriedade sem indenização?(76)

Ao referir-se às pessoas jurídicas, afirma o autor que "é de pequeno alcance, a nosso ver, a discussão em torno do ponto de saber se estes direitos são deferidos às pessoas físicas, ou também às jurídicas. Mais uma vez, aqui, quer-nos parecer que o texto disse menos do que pretendia".(77) Ratificando esta linha de raciocínio, Pinto Ferreira afirma que, "o regime jurídico das liberdades públicas protege tanto as pessoas naturais como as pessoas jurídicas, pois têm direito à existência, à segurança, à propriedade, à proteção tributária e aos remédios constitucionais".(78)

Por sua vez, Ricardo Lobo Torres leciona que "já foi contestado, no direito americano, em virtude de as emendas constitucionais se referirem à pessoa (person), a possibilidade de se estenderem os direitos individuais às empresas. Na Alemanha a Constituição a admite expressamente. Predomina hoje, portanto a idéia de que os direitos humanos, inclusive na via fiscal, protegem as pessoas jurídicas".(79) exposto, conclui-se que somente através de uma interpretação sistemática, analisando o conjunto de situações envolvidas com a norma, e não apenas o caso isoladamente, é que possibilitará alcançar-se a intenção do mandamento constitucional. Percebe-se que a participação das pessoas jurídicas, como beneficiárias dos direitos previstos no artigo 5º, coaduna-se perfeitamente com o ordenamento jurídico, evitando figura anômala, visto que, do contrário, em inúmeras situações aquelas estariam ao desabrigo de amparo legal, como por exemplo, o direito ao mandado de segurança e o direito de propriedade. Em outras, direitos expressamente dirigidos às pessoas jurídicas lhes seriam retirados, como o previsto no inciso XXIX, que assegura privilégio aos autores de inventos industriais, a proteção às criações industriais, aos nomes de empresas, à propriedade das marcas e outros signos distintivos.

No tocante aos deveres, também resultariam anormalidades, como por exemplo, a de que o inciso XXIII, o qual afirma que a propriedade atenderá a sua função social, não se aplicaria às propriedades de pessoas jurídicas, que ficariam dispensadas de atender este requisito.

Considerações Finais

Atingido o fim proposto que se objetivava alcançar com a pesquisa, sintetiza-se a abordagem através das seguintes formulações:

O Estado, através de seu poder de império e fundado na Constituição, delimitou claramente o campo de abrangência tributário dos entes públicos, estabelecendo tributos sobre determinados bens, fatos e pessoas como forma de obter os recursos necessários ao financiamento dos serviços públicos.

Há situações, entretanto, que em face da prevalência de valores considerados de superior interesse nacional, a Constituição dispensou a sua exigência, instituindo imunidades, a exemplo da prevista para as taxas no fornecimento de certidão ou para o exercício do direito de petição.

A taxa prevista no artigo 5º, XXXIV é tributo, pois os serviços ali constados ensejariam a cobrança individualizada de cada contribuinte pelos poderes públicos, se não houvesse uma prescrição imunizante a retirá-la do campo de competência tributária.

As certidões são concebidas como cópias exatas de escritos constantes de autos, livros, arquivos, banco de dados ou similares. A petição é instituto amplo, que objetiva possibilitar aos particulares manifestar-se junto aos poderes públicos, para defesa de direitos, contra ilegalidade ou abuso de poder.

A imunidade de taxas para o exercício do direito de petição e obtenção de certidões alcança todos os cidadãos independentemente da situação financeira ou econômica, visto que o princípio da capacidade contributiva não se aplica a elas. As taxas vinculam-se ao custo do serviço e não a capacidade econômica do contribuinte.

As situações contempladas por imunidade não podem sofrer qualquer interferência do princípio da capacidade contributiva, visto que ele só pode produzir efeitos onde há potenciais fatos tributáveis. Onde há imunidade não há tributo. Desta forma, é incoerente pensar-se na capacidade contributiva, porque sequer há contribuintes.

O propósito da imunidade prevista no artigo 5º, XXXIV, transcende aos objetivos arrecadatórios por qualificar-se como importante prerrogativa de caráter democrático e garantidora dos direitos fundamentais. A sua inobservância ofende na essência os valores que lhe dão sustentação.

As imunidades não podem ser interpretadas restritivamente sob pena de se retirar do cidadão direito que o constituinte lhe outorgou. Assim, não é possível pretender-se que as situações imunizadas, previstas no artigo 5º, XXXIV, alcancem apenas os reconhecidamente pobres, porque esta não foi a intenção do mandamento constitucional.

As imunidades contempladas neste dispositivo aplicam-se tantos às pessoas físicas como as jurídicas, pois estas também têm direito à existência, à segurança, à propriedade e aos demais direitos e deveres que a Constituição prescreve.

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Notas

(1) "Art. 5º - Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: (...) XXXIV - são a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas: a) o direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder; b) a obtenção de certidões em repartições públicas, para defesa de direitos e esclarecimentos de situações de interesse pessoal;"

(2) A expressão "Constituição" será utilizada neste texto como referência à "Constituição da República Federativa do Brasil de 1988".

(3) BRASIL. Código Tributário Nacional. Lei nº 5.172 de 25 de outubro de 1966, art. 3º.

(4) MEIRELLES, Lopes Hely. Direito Administrativo Brasileiro. 23. ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1998, p. 285.

(5) CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário. 10. ed. rev. e aum. São Paulo: Saraiva, 1998, p. 30.

(6) BALEEIRO, Aliomar. Direito Tributário Brasileiro. 10. ed. rev. e atual. Rio de Janeiro: Forense, 1987, p. 324.

(7) "Art. 77 - As taxas cobradas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, têm como fato gerador o exercício regular do poder de polícia, ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição."

(8) "Art. 78 - Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização de poder público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos."

(9) "Art. 79. Os serviços públicos a que se refere o Art. 77 consideram-se: I - Utilizados pelo contribuinte: a) efetivamente, quando por ele usufruídos a qualquer título; b) potencialmente, quando, sendo de utilização compulsória, sejam postos a sua disposição mediante atividade administrativa em efetivo funcionamento; II - específicos, quando possam ser destacados em unidades autônomas de intervenção, de utilidade ou de necessidade pública; III - divisíveis, quando suscetíveis de utilização, separadamente, por parte de cada um dos seus usuários."

(10) COSTA, Regina Helena. Principio da capacidade contributiva: Teoria e Análise da Jurisprudência do STF. 2. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 1996, p. 208.

(11) ICHIHARA, Yoshiaki. Imunidades Tributárias. São Paulo: Atlas, 2000, p. 196.

(12) BRASIL. Código Tributário Nacional. Lei nº 5.172 de 25 de outubro de 1966, art. 4º.

(13) BONIFÁCIO, Artur Cortez. Direito de Petição: Garantia Constitucional. São Paulo: Editora Método, 2004, p. 130.

(14) FERREIRA, Aurélio Buarque de Holanda. Novo Aurélio Século XXI: o dicionário da língua portuguesa. 3. ed. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1999, p. 1558.

(15) FERREIRA, Pinto. Comentários à Constituição brasileira. São Paulo: Saraiva, 1989, v. 1, p. 138.

(16) BONIFÁCIO, Artur Cortez. Direito de Petição: Garantia Constitucional. São Paulo: Editora Método, 2004, p. 83.

(17) CRETELLA JÚNIOR, José. Comentário à Constituição Brasileira de 1988. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense Univesitária, 1992, v. I, p. 426.

(18) BONIFÁCIO, Artur Cortez. Direito de Petição: Garantia Constitucional. São Paulo: Editora Método, 2004, p. 92-93.

(19) BONIFÁCIO, Artur Cortez. Direito de Petição: Garantia Constitucional. São Paulo: Editora Método, 2004, p. 85.

(20) CRETELLA JÚNIOR, José. Comentários à Constituição Brasileira de 1988. 3. ed. Rio do Janeiro: Editora Forense Universitária, 1992, v. I, p. 429.

(21) PAULSEN, Leandro, et al. Direito Tributário: certidões negativas de débito. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1999, p. 10.

(22) FERREIRA, Aurélio Buarque de Holanda. Novo Aurélio Século XXI: o dicionário da língua portuguesa. 3. ed. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1999, p. 447.

(23) SILVA, De Plácido e. Vocabulário Jurídico. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1993, v. 4, p. 417.

(24) BASTOS, Celso Ribeiro; MARTINS, Ives Gandra. Comentários à Constituição do Brasil: Promulgada em 5 de outubro de 1988. São Paulo: Saraiva, 1989, v. 2, p. 167-168.

(25) BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. 21. ed. rev. São Paulo: Saraiva, 2000, p. 59-60.

(26) MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. 24. ed. rev. atual. e amp. São Paulo: Malheiros Editores, 2004, p. 106.

(27) COÊLHO, Sacha Calmon Navarro. Curso de Direito Tributário Brasileiro. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1999, p. 72.

(28) Ibidem, p. 72.

(29) BARROSO, Luís Roberto. Interpretação e aplicação da Constituição: Fundamentos de uma dogmática constitucional transformadora. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 1998, p. 118.

(30) Ibidem, p. 127-131.

(31) BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 7. ed. rev. atual. e ampl. São Paulo: Malheiros Editores, 1997, p. 228-229.

(32) MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 13. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2001, p. 771-772.

(33) LEÃO, Armando Zurita. Direito Constitucional Tributário: O princípio da capacidade contributiva. São Paulo: Editora Juarez de Oliveira, 1999, p. 17.

(34) TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributário. 7. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2000, p. 83.

(35) BOTALLO, Eduardo D. Capacidade Contributiva. Revista de Direito Tributário. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1989, n. 47, p. 240.

(36) Ibidem, p. 240.

(37) COSTA, Regina Helena. Principio da capacidade contributiva: Teoria e Análise da Jurisprudência do STF. 2. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 1996, p. 56.

(38) Ibidem, p. 55-56.

(39) OLIVEIRA, José Marcos Domingues de. Direito tributário: capacidade contributiva: conteúdo e eficácia do princípio. 2. ed. rev. e atual. Rio de Janeiro: Renovar, 1998, p. 91.

(40) JANCZESKI, Célio Armando. Taxas. 2. ed. Curitiba: Juruá, 2003, p. 95.

(41) Ibidem, p. 96.

(42) ICHIHARA, Yoshiaki. Imunidades Tributárias. São Paulo: Atlas, 2000, p. 199-200.

(43) CARVALHO, Rubens Miranda de. Contribuição de Melhoria e taxas no direito brasileiro. São Paulo: J. de Oliveira, 1999, p. 209.

(44) COÊLHO, Sacha Calmon Navarro. Curso de direito tributário brasileiro. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1999, p. 157.

(45) MACHADO, Hugo de Brito. Temas de direito tributário II. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1994, p. 207.

(46) ICHIHARA, Yoshiaki. Imunidades Tributárias. São Paulo: Atlas, 2000, p. 183.

(47) "Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: (...) VI - instituir impostos sobre:"

(48) BASTOS, Celso Ribeiro; MARTINS, Ives Gandra. Comentários à Constituição do Brasil: Promulgada em 5 de outubro de 1988. São Paulo: Saraiva, 1990. v. 6, t. I, p. 172.

(49) ICHIHARA, Yoshiaki. Imunidades Tributárias. São Paulo: Atlas, 2000, p. 160.

(50) CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário. 10. ed. rev. e aum. São Paulo: Saraiva, 1998, p. 128-130.

(51) CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de Direito Constitucional Tributário. 20. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2004, p. 665-666.

(52) MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito tributário. 24. ed. rev. atual. e amp. São Paulo: Malheiros Editores, 2004, p. 266.

(53) ICHIHARA, Yoshiaki. Imunidades Tributárias. São Paulo: Atlas, 2000, p. 173.

(54) IMUNIDADES TRIBUTÁRIAS. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais: Centro de Extensão Universitária, 1998. (Pesquisas tributárias. Nova série; n.4), p. 107.

(55) IMUNIDADES TRIBUTÁRIAS. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais: Centro de Extensão Universitária, 1998. (Pesquisas tributárias. Nova série; n.4), p. 107.

(56) ICHIHARA, Yoshiaki. Imunidades Tributárias. São Paulo: Atlas, 2000, p. 160.

(57) IMUNIDADES TRIBUTÁRIAS. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais: Centro de Extensão Universitária, 1998. (Pesquisas tributárias. Nova série; n. 4), p. 55-56.

(58) Ibidem, p. 54-55.

(59) MARTINS, Ives Gandra da Silva. Imunidades Tributárias. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1998, n. 4, p. 82.

(60) MARTINS, Ives Gandra da Silva. Imunidade constitucional de publicações (Interpretação teleológica da norma maior - análise jurisprudencial). Revista de Direito Tributário. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1989, n. 41, p. 224.

(61) IMUNIDADES TRIBUTÁRIAS. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais: Centro de Extensão Universitária, 1998. (Pesquisas tributárias. Nova série; n.4), p. 32.

(62) MARTINS, Rogério Vidal Gandra da Silva. Imunidade e Isenção para Instituição de Educação. Revista dos Tribunais. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1994, n. 7, p. 46.

(63) ICHIHARA, Yoshiaki. Imunidades Tributárias. São Paulo: Atlas, 2000, p. 199.

(64) Ibidem, p. 200.

(65) TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de direito constitucional financeiro e tributário: Os direitos Humanos e a tributação: Imunidades e Isonomia. Rio de Janeiro: Renovar, 1999, v. III, p. 294.

(66) FERREIRA, Pinto. Comentários à Constituição brasileira. São Paulo: Saraiva, 1989, v. 1, p. 351.

(67) IMUNIDADES TRIBUTÁRIAS. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais: Centro de Extensão Universitária, 1998. (Pesquisas tributárias. Nova série; n.4), p. 174.-175.

(68) TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de direito constitucional financeiro e tributário: os direitos humanos e a tributação: imunidades e isonomia. Renovar, 1999, v. III, p. 95.

(69) MACHADO, Hugo de Brito. Temas de direito tributário II. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1994, p. 208.

(70) IMUNIDADES TRIBUTÁRIAS. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais: Centro de Extensão Universitária, 1998. (Pesquisas tributárias. Nova série; n.4), p. 711.

(71) ICHIHARA, Yoshiaki. Imunidades Tributárias. São Paulo: Atlas, 2000, p. 200.

(72) FERREIRA, Pinto. Comentários à Constituição brasileira. São Paulo: Saraiva, 1989, v. 1, p. 140.

(73) BONIFÁCIO, Artur Cortez. Direito de Petição: Garantia Constitucional. São Paulo: Editora Método, 2004, p. 88.

(74) BONIFÁCIO, Artur Cortez. Direito de Petição: Garantia Constitucional. São Paulo: Editora Método, 2004, p. 122-123.

(75) BONIFÁCIO, Artur Cortez. Direito de Petição: Garantia Constitucional. São Paulo: Editora Método, 2004, p. 123.

(76) BASTOS, Celso Ribeiro; MARTINS, Ives Gandra. Comentários à Constituição do Brasil: Promulgada em 5 de outubro de 1988. São Paulo: Saraiva, 1988-1989, v. 2, p. 4.

(77) Ibidem, p. 4-5.

(78) FERREIRA, Pinto. Comentários à Constituição brasileira. São Paulo: Saraiva, 1989, v. 1, p. 60.

(79) TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de direito constitucional financeiro e tributário: Os direitos Humanos e a tributação: Imunidades e Isonomia. Rio de Janeiro: Renovar, 1999, vl. III, p. 84-85.

 
Joacir Sevegnani*

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- Publicado em 19/09/2008



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