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Gustavo Vettorato 
Advogado militante em Cuiabá. Professor universitário. Especialista profissional em Direito Tributário (IBET). Especialista em Direito Tributário (UNIRONDON/CAEJ) e Direito Constitucional (IDP). Pós-Graduado em Economia Agroindustrial (UFMT). Attended in Private International Law (The Hague Academy of International Law). Pós-graduando do Doctorado en Derecho (UMSA/ARG).

Artigo - Federal - 2008/1617

A Suspensão dos Procedimentos de Cobrança de Créditos Tributários Federais por seus Baixos Valores como Hipótese Inválida para Suspensão do Prazo Prescricional
Gustavo Vettorato*

Elaborado em 01/2008

Introdução

Este trabalho proveio de um caso prático, quando um cliente de nosso escritório requereu o reconhecimento administrativo da ocorrência prescrição de um dado crédito tributário federal de pequeno valor, e a Secretaria da Receita Federal, imbuída de suas obrigações regulamentares, respondeu negativamente. Contudo, o que causou a busca de um maior aprofundamento do caso foi um dos fundamentos da decisão administrativa: a existência de uma suposta norma de "suspensão" da prescrição do créditos tributários de pequeno valor, disposta no art. 2º, da Portaria MF n. 289/1999, artigos 1º e 2º da Portaria MF n. 49/2004 e alterações posteriores. No mesmo sentido

Na esperança de trazer o debate ao grande público, coloco os fundamentos e conclusões de nosso estudo. São justamente os créditos tributários de pequenos valores que atingem a maioria da população brasileira, e que muitas vezes paga sem quaisquer reflexão para, literalmente, "ver-se livre" da pendência. Porém, tal regra de suspensão, ao nosso ver, criou a possibilidade de subsistência ad eternum do crédito tributários de pequeno valor.

A situação é posta da seguinte maneira pelo texto do art. 2º da Portaria MF n. 289/1999:

Art. 1º Autorizar:
I - a não inscrição, como Dívida Ativa da União, de débitos para com a Fazenda Nacional de valor consolidado igual ou inferior a R$ 1.000,00 (mil reais); e
II - o não ajuizamento das execuções fiscais de débitos para com a Fazenda Nacional de valor consolidado igual ou inferior a R$ 5.000,00(cinco mil reais).
§ 1º Não se aplica o disposto neste artigo quando o valor total dos débitos, de um mesmo devedor, for superior aos limites estabelecidos nos incisos I e II.
§ 2º Tratando-se de débitos ajuizados, de um mesmo devedor, deverá ser requerida a reunião dos respectivos processos, consoante o disposto no art. 28 da Lei nº 6.830, de 22 de setembro de 1980, quando cabível, para o fim previsto no art. 20 da Medida Provisória nº 1.542-27, 2 de outubro de 1997.
§3º Entende-se por débito consolidado o resultante da atualização do respectivo valor originário, mais os encargos e acréscimos legais ou contratuais vencidos, até a data da apuração.
Art. 2º A adoção das medidas previstas no art. 1º não afasta a incidência de atualização monetária e juros de mora, nem elide a exigência de prova da quitação para com a Fazenda Nacional, quando prevista em lei, suspendendo a prescrição dos créditos a que se refere, de acordo com o disposto no art. 5º do Decreto-Lei nº 1.569, de 8 de agosto de 1977.

Os artigos 1º a 4º, da portaria acima, foram expressamente revogados pela Portaria MF 49/2004, contudo as normas nele inscrita mantiveram-se idênticas no texto dos artigos 1º e 2º, da portaria revogadora:

Art. 1º Autorizar:
I - a não inscrição, como Dívida Ativa da União, de débitos com a Fazenda Nacional de valor consolidado igual ou inferior a R$ 1.000,00 (mil reais); e
II - o não ajuizamento das execuções fiscais de débitos com a Fazenda Nacional de valor consolidado igual ou inferior a R$ 10.000,00 (dez mil reais).
§ 1º Não se aplicam os limites de valor para inscrição e ajuizamento quando se tratar de débitos decorrentes de aplicação de multa criminal.
§ 2º Entende-se por valor consolidado o resultante da atualização do respectivo débito originário mais os encargos e acréscimos legais ou contratuais vencidos, até a data da apuração.
§ 3º No caso de reunião de inscrições de um mesmo devedor, para os fins do limite indicado no inciso II, será considerada a soma dos débitos consolidados relativos às inscrições reunidas.
§ 4º O Procurador-Geral da Fazenda Nacional, observados os critérios de eficiência, economicidade, praticidade e as peculiaridades regionais, poderá autorizar, mediante ato normativo, as unidades por ele indicados a promover o ajuizamento de débitos de valor consolidado inferior ao estabelecido no inciso II.
Art. 2º A adoção das medidas previstas no art. 1º não afasta a incidência de atualização monetária, juros de mora, nem elide a exigência da prova de quitação em favor da Fazenda Nacional, quando prevista em lei, suspendendo a prescrição dos créditos a que se refere, de acordo com o disposto no art. 5º do Decreto-Lei nº 1.569, de 08 de agosto de 1977.

Visto isso, devemos fazer as algumas digressões para análise. Primeiro, mesmo que de forma básica e didática, buscaremos uma definição de prescrição do crédito tributário, suas causas de suspensão, e a competência para instituir e regular a matéria. Colocadas tais premissas confrontar-se-á tais elementos com a norma de incidência de suspensão do crédito tributário obtida das portarias acima citadas, de forma a se verificar a validade de seu fundamento.

Da Prescrição do Crédito Tributário e da Suspensão do Prazo Prescricional

Primeiramente deve-se esclarecer que prescrição crédito tributário, disciplinada no art. 174, do CTN, é a caducidade do direito do Fisco em cobrar o crédito tributário. É a perda total de exigibilidade, devido o ocorrer do tempo. E, por força do disposto no art. 156, V, do mesmo diploma complementar, assim que ocorrido o fato prescricional, o crédito também extingue-se juntamente com o direito de cobrança. Ou seja, ao contrário da prescrição civil, decorrido o lapso temporal, o direito ao crédito tributário ao Fisco é fulminado juntamente com o direito de ação.

Não é objeto do presente estudo o início e o tempo dos prazos de prescrição, pois essas discussões já estão bem postas pelos defensores de cada tese. Outrora, podemos estabelecer que a prescrição afeta a incidência da norma tributária após determinado lapso de tempo, bem como a sua possibilidade de realização do crédito. A norma de incidência prescricional do crédito tributário tem a seguinte hipótese de incidência básica: passados 5 (cinco) anos da constituição definitiva do crédito tributário (lançamento), o direito do Fisco de cobrar tal crédito extingue-se, conforme o art. 174, do CTN, bem como extingue o crédito (art. 156, V). Ou seja, o antecedente da norma prescricional é o passar de 5(cinco) anos da constituição definitiva do crédito tributário, e o conseqüente é a extinção do direito de cobrança do crédito, bem como a extinção deste.

Os casos de suspensão e interrupção de tal prazo prescricional estão estabelecidos restritivamente, respectivamente, nos artigos 151, e 174, parágrafo único, do CTN.

A suspensão da exigibilidade também deve ser considerada a suspensão do prazo prescricional, devido ao entendimento que com o impedimento legal ao Fisco de agir na cobrança judicial do crédito, não seria possível o correr do prazo prescricional. Contudo, suspensão da exigibilidade do crédito tributário, com a força da pelo art. 151, do CTN, são as únicas causas de suspensão do prazo prescricional do crédito tributário disposto no art. 174, do CTN (Agravo Regimental no REsp. n. 542278/RS, Primeira Turma do STJ, Rel. Min. Denise Arruda, DJU 21.11.2005). Assim, no texto do art. 151, do CTN, somente traz as seguintes causas de suspensão de exigibilidade e prazo prescricional do crédito tributário: I - moratória; II - o depósito do seu montante integral; III - as reclamações e os recursos, nos termos das leis reguladoras do processo tributário administrativo; IV - a concessão de medida liminar em mandado de segurança; V - a concessão de medida liminar ou de tutela antecipada, em outras espécies de ação judicial; VI - o parcelamento.

Conforme o texto do art. 146, III, b, da CRFB, somente o legislador complementar é expressamente competente para definir normas gerais sobre prescrição e decadência tributária, logo se a legislação de força complementar definir prazos, a legislação infra complementar ou instrumentos infra-legais não poderão, em prejuízo do contribuinte, estipular prazo maiores sem que a lei complementar autorize o legislador ordinário. Não devemos esquecer que as contribuições sociais, em especial as destinadas ao custeio securitário, a partir da Constituição Federal de 1988, têm natureza nitidamente tributária. Por esses motivos, as disposições como as do art. 45 e 46, da Lei Ordinária 8.212/1991 e assemelhados, ao definir os prazos decadenciais e prescricionais de 10 anos de contribuições sociais, são inconstitucionais.

Já definidas as premissas quanto à norma prescricional, causas de suspensão do prazo prescricional e competência para legislar sobre prescrição do crédito tributário, podemos seguir e confrontar os dispositivos regulamentares questionados.

Da Suspensão do Prazo Prescricional do Crédito Tributário disposta no art. 2º, da Portaria MF n. 289/1997, artigos 1º e 2º da Portaria MF n. 49/2004 e alterações posteriores

Para fazermos a interpretação das normas dos art. 2º, da Portaria MF 289/1997, e do art. 2º da Portaria MF 49/2007, devemos buscar as suas origens na pirâmide da hierarquia legal, isso é: o disposto no art. 5º, do Decreto-Lei 1569/1977. O dispositivo do art. 5º, do Decreto-Lei 1569/1977, autoriza ao Ministro da Fazenda "determinar a não inscrição como Dívida Ativa da União ou a sustação da cobrança judicial dos débitos de comprovada inexequibilidade e de reduzido valor".

A hipótese de incidência da norma oriunda do art. 5º, do Decreto-Lei 1569/1977, tem como antecedente a existência de débitos (créditos tributários) de comprovada inexequilidade (efetiva possibilidade de realização) e de reduzido valor (binômio: custo x retorno financeiro), e como conseqüente a não inscrição em Dívida Ativa ou a sustação da cobrança judicial desses créditos.

Essa autorização para sustação ou não inscrição em Dívida Ativa não se refere à suspensão ou interrupção da exigibilidade do crédito tributário, por a força da pelo art. 151, do CTN e art. 174, do CTN, que corre a partir após a constituição definitiva do crédito (Agravo Regimental no REsp. n. 542278/RS, Primeira Turma do STJ, Rel. Min. Denise Arruda, DJU 21.11.2005). Tal ordem de sustação ou não inscrição em dívida ativa é ato deliberativo e discricionário do próprio Fisco, na pessoa de seu Ministro da Fazenda, ao verificar o real custo benefício na manutenção de um processo de cobrança. Não existe em si impedimento legal para a cobrança dos créditos, apenas circunstâncias momentâneas não vantajosa para tanto.

Observe-se que o art. 151, do CTN, define quais são as causas de suspensão da exigibilidade e prescrição do crédito tributário, de forma restritiva, e em nenhuma delas está a ordem de não inscrição em Dívida Ativa ou sustação da cobrança motivada pela relação custo-benefício desvantajosa ao Erário. Acresce-se o fato de que, desde a publicação da Carta Magna de 1967 (art. 18, §1º) até a atual vigência da Carta Magna de 1988 (art. 146, III), as causas de suspensão de exigibilidade do crédito tributário e sua prescrição somente podem ser instituídas por lei complementar em sentido estrito, algo que o Decreto-Lei 1.569/1977 não é, e muito menos a Portaria MF n. 289/1999 e a Portaria MF n. 49/1999.

O texto do art. 5º, do Decreto-Lei 1.569/1977, em momento algum autoriza ao Ministro da Fazenda suspender a exigibilidade e a prescrição do crédito a que se refere, apenas autoriza a não inscrição em dívida ativa e a sustação da cobrança judicial dos débitos tributários, em razão de custos de cobrança. No caso da não inscrição em divida ativa, após a constituição definitiva do crédito, o prazo prescricional continua a correr normalmente, pois não há a caracterização de nenhuma das hipóteses elencadas no art. 151 e 174, do CTN.

Essa é a única interpretação válida em face do disposto nos arts. 2º, da Portaria MF 289/1999, e da Portaria MF 49/2004, e alterações posteriores. Ou seja, elas não são fundamento válido para suspensão de prazos de prescrição, e muito menos de sua interrupção.

Como derradeiro argumento ainda existe o princípio de que o crédito tributário não pode ser eterno, sob pena de contrariar o próprio instituto da prescrição. Tal situação é tão verdadeira que a norma do art. 40, da Lei de Execuções Fiscais, estabelecedora da suspensão de créditos tributários em processos de execução quando não houver a localização do devedor ou bens passíveis de penhora, não pode ser aplicada conforme a orientação jurisprudencial dominante em motivação semelhante à apontada acima. (Agravo Regimental no Agravo de Instrumento n. 621340-MG, Rel. Min. Franciulli Netto, da 2ª Turma do STJ, DJU 15.03.2005)

Em tempo, contradizendo tudo que foi posto até o presente momento, caso seja considerada tal sustação da cobrança do crédito tributário como uma legítima "suspensão" da exigibilidade e prescrição do crédito, por, conseqüência, o Fisco Federal deverá emitir Certidões Positivas de Débito com Efeitos de Negativa, por força do dispositivo do art. 206, do CTN. Mas, isso não é ocorre na prática, pois, mesmo com créditos de pequeno valor "suspensos", o contribuinte somente recebe uma certidão sem qualquer efeito de regularidade ou efeitos negativos. Moral da história: para o Fisco Federal nesses casos há uma legítima suspensão da exigibilidade do crédito tributário, mas no mucho.

Apontamentos Finais

Cremos que a finalização do capítulo anterior foi bem clara quanto à invalidade do disposto no art. 2º, da Portaria MF n. 289/1997, artigos 1º e 2º da Portaria MF n. 49/2004 e alterações posteriores no mesmo sentido, como causa para suspensão do prazo prescricional do crédito tributário. Os motivos são simples:

a) o baixo valor do crédito tributário ou sua impossibilidade de realização financeira não são causas autorizadoras da suspensão da exigibilidade do crédito tributário ou sua prescrição nos termos dos art. 151 e 174, do CTN;

b) somente poderiam ser causas de suspensão da exigibilidade e da prescrição caso elas estivessem autorizadas em legislação complementar, em sentido estrito, conforme estabelecido no art.146, III, da CF/1988;

c) o art. 5º, do Decreto-Lei 1569/1977, sequer dispõe sobre exigibilidade do crédito ou sua prescrição, apenas autoriza ao Fisco Federal, definir regras de avaliação de custo benefício para tomada de atos discricionários de manutenção ou não de cobranças de créditos tributários;

d) mesmo que o art. 5º, do Decreto-Lei 1569/1977 dispusesse sobre suspensão de exigibilidade, desde a Constituição Federal de 1967 até a atual de 1988, ordenam que a matéria seja disciplinada por legislação complementar em sentido estrito, o que o indicado decreto-lei não é;

e) a regra suspensiva das discutidas Portarias contrária o próprio instituto da prescrição porque permitiria a manutenção ad eternum de um crédito tributário de pequeno valor.

Mesmo assim, como apontado antes, o Fisco Federal, ao defender que o disposto nos art. 2º, da Portaria MF n. 289/1997, e artigos 1º e 2º, da Portaria MF n. 49/2004, autorizam a suspensão legítima da prescrição do crédito tributário, fica como "um cão que corre atrás do próprio rabo", pois "suspende" a exigibilidade do crédito mas não autoriza a emissão de regularidade ou Certidão Positiva com Efeitos de Negativa aos contribuintes que tem pequenos débitos perante ele.

Referências Bibliográficas

AMARO, Luciano. Direito Tributário Brasileiro. 9 ed., São Paulo : Saraiva, 2003.

ATALIBA, Geraldo. Hipótese de Incidência Tributária. 6 ed., São Paulo : Malheiros, 2000.

CARRAZZA, Roque Antônio. Curso de Direito Constitucional Tributário. 17 ed., São Paulo : Malheiros, 2002.

CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário. 13 ed., São Paulo : Saraiva, 2000

SANTI, Eurico Marcos Diniz de. Decadência e Prescrição no Direito Tributário. 2 ed., São Paulo : Max Limonad, 2001.

Notas

(1) Outro motivo por não discutir se o prazo prescricional do crédito tributário é de 5(cinco) inicia-se anos a partir da extinção do crédito tributário, ou somente após 5(cinco) anos da para homologação tácita do pagamento, nos casos de tributos sujeitos ao lançamento por homologação de pagamento, é porque a matéria não afeta diretamente a matéria de suspensão da exigibilidade do crédito tributário.

 
Gustavo Vettorato*

  Leia o curriculum do(a) autor(a): Gustavo Vettorato.



- Publicado em 14/05/2008



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