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Flávio Diamante 
Fiscal de Tributos Estaduais; Ex-chefe de Departamento de Tributos, Consultas Tributárias e Ex-presidente de órgão julgador em primeira instância administrativa; Aposentado pela SEF-MG; Professor de legislação aplicada e administração tributária em cursos abertos.

Artigo - Federal - 2006/1294

Pedágio versus Sistema Tributário Nacional
Flávio Diamante*

Elaborado em 04/2006.

A remuneração das atividades estatais se comporta, limita e esgota sob os títulos de receitas de capital e correntes. Entre as receitas correntes, derivadas e originárias, podem se destacar as dos tributos e preços. Os preços podem ser públicos e quase privados, restando os privados para o correspondente campo de atividades. Em regime de monopólio de comércio de bens, mercadorias e/ou serviços efetivamente fornecidos pelo poder público, têm-se preços públicos.

No mesmo tipo de comércio, mas em regime de livre concorrência com empresas privadas (ausência de monopólio), têm-se preços quase privados. E têm-se as tarifas, como espécie de preço público, quanto à venda de serviços em regime de monopólio. Com relação às receitas correntes, derivadas, coercitivas, diretas, a sistemática tributária veiculada pela LCN/88 expandida ao máximo, esgota o rol de intitulação das espécies, sem margens externas para expansionismo extramural. Independente da LCN, o universo dos tributos só poderia mesmo se compor pelos três únicos e distintos campos ocupados:

- o dos impostos, continente asilante dos empréstimos compulsórios,

- o das taxas, e,

- o das contribuições.

Sinteticamente as espécies de tributos são estas, e qualquer exemplar novo, criado sob qualquer denominação que se queira também engendrar, somente será enquadrável em um dos três grupos básicos. É impossível a criação de espécies no entorno dos parâmetros enfocados, embora possa continuar ocorrendo o 'impansionismo' intermural, com daninhas germinações, não de espécies, mas de exemplares novos.

O campo dos impostos se acha tão guarnecido contra razias legiferantes expansionistas que pode se considerar seguro, fora da área de risco. Nele é difícil a ocorrência de exemplares novos. A sedimentação do princípio da não cumulatividade e da exigência de fatos geradores inéditos, sob a guarida da LCN, impossibilita tentativas de retrocesso. E a amplitude da relação de serviços sob incidência da TVA, pela via do ICMS e ISS dificulta muito a inserção de alguma atividade nova.

O universo tributário pelo prisma da remuneração das atividades estatais revelaria tributos com extrema vinculação direta a uma contraprestação (contribuições), mediana vinculação (taxas), e nenhuma vinculação (impostos). No último caso, com rigor, algum vínculo existe mas é indireto.

Pelo prisma da prática do fato gerador podem se revelar, pelo enfoque exclusivo do contribuinte, os tributos com fatos geradores involuntários e praticados pelo sujeito ativo, as contribuições e taxas; e os voluntários cujos fatos geradores são praticados pelo sujeito passivo, os impostos. (1)

Em todos os casos haveria a revelação de somente os três tipos básicos: contribuições, taxas e impostos. E qualquer que se queira o enfoque, para abrigo de todas as espécies possíveis de tributos persistem os três campos distintos. Um intento de criação de espécies novas para levar a sobrecarga de exigências burocráticas e cifronárias à maior desorganização do sistema, somente geraria de imediato sobrecarga para os dicionários de sinônimos. (2)

A LCN, contemporizando com os tributos repetitivos já existentes, em paradoxo impediu a criação de novos impostos cumulativos e sem fatos geradores inéditos, o que, seja como for, já torna o esquema menos insensato. Quando ela veio proteger a fluência do tráfego de limitações por meio de tributos, repetiu quanto às LCNs anteriores uma ressalva: o pedágio.

Tendo havido a substituição da TRU vinculada à manutenção das vias públicas, pelo IPVA, que como imposto ficou livre da vinculação direta a uma contraprestação, a LCN veio conservar uma virtual sobreposição. A ressalva motiva polêmica com facetas inéditas, extravagantes e complicantes. (3)

As limitações ao tráfego com foto-eletrônicos redudores de velocidade, grande geradores de multas e de inconsequentes anotações de "pontos em carteira", e com medievais, perigosos e por vezes imprevisíveis "quebra-molas" grandes, são significativas. E com os menores, provocadores de vibração prejudicial, apelidados de "sonorizadores", e até com os progressivos estragos ocorrentes poderiam as limitações ser consideradas mais que suficientes.

O artigo 150, inciso V, na seção II, DAS LIMITAÇÕES AO PODER DE TRIBUTAR, quando repetiu a tradicional vedação de limitação ao tráfego por meio de tributos, já não mais cometeu a falha de nominar a ressalva como exemplar de taxa. Conservou apenas a indicação da atividade tributável.

A exceção pretendida não era de criação de uma espécie tributária nova, em virtual (impossível) campo paralelo às três espécies. E com o campo da TVA, abrangendo todo o subcampo de serviços, por meio do ICMS e ISS (com uma LS taxativa mas elástica), a ressalva não estabeleceria um novo espécime de imposto.

Não houve intento de permissão para inadequado exemplar de taxa relativa ao pedágio, e a fênix não ressurgiu das cinzas de leis constitucionais anteriores. A ressalva não se relacionou a uma taxa, mesmo porque este tipo de tributo nunca exclui, quanto ao serviço público específico e divisível, a disponibilidade potencial e remunerada, ou seja, não há taxa de uso.

E não se relacionando à remuneração de eventual benefício rateado com proporcional exatidão de vantagem para determinada classe, não é uma contribuição. O artigo 150 indicou uma possível exceção tributária, pela sua característica principal, pelo perfil de seu encaixe em uma hipótese de incidência, o que inspirou o legislador quanto ao item 101 da lista de serviços do LC 100/99. (4)

A ressalva foi adequada para um imposto já existente, o ISS, e em consequência para sua base de cálculo, o preço relacionado ao serviço de disponibilização de vias para locomoção. Nota-se agora que se visava ao ISS, e ainda à receita operacional, originária e corrente, que não é exigível por mera disponibilidade de estradas para todo um universo dos que se locomovam ou não, ou mesmo para quem disponha de condições automotoras e não utilize determinada via.

Entende-se que a LCN respeitou os direitos já assegurados aos contribuintes, vedou a limitação à fluência de tráfego ressalvada a virtual incidência sobre o pedágio e os preços ele relativos. Ao mencionar a limitação por meio de tributos citou o ônus e sem cometer a falha de continuar classificando-o como taxa, ao apontá-lo, de um certo modo indicou uma hipótese de incidência, a de número 101 da LS.

Pedágio, por classificação objetiva ou por exclusão em desdobramento de raciocínio linear, é designação de serviço (remunerado por um preço) relativo à liberação de uma via para tráfego público, no estado de conservação em que estiver. A atividade se sujeita conforme o caso, a um preço público, quase privado ou privado, e eventualmente à incidência tributária, mas não é uma espécie de tributo e menos ainda uma nova e impossível espécie autônoma. (5)

A disponibilização de via ao tráfego público, efetivada por empreendimento privado é um serviço de locação ou sublocação sujeito a um tributo, o ISS. Quando a via utilizada é conservada pelo Poder Público, é cobrável do usuário um preço sem nenhum tributo diretamente incidente. (6)

REFERÊNCIAS COMPLEMENTARES
(CONTIDAS NO E-BOOK DO MESMO AUTOR "UMA SÍNTESE FISCAL - DO IVC AO IVA")
SIGLAS
ICMSImposto sobre Operações relativas á Circulação de Mercadorias e Serviços
IPVAImposto sobre Propriedade de Veículos Automotores
ISSImposto sobre Serviços
IVAImposto sobre Valor Agregado
LCLei Complementar
LSLista de Serviços
LCNLei Constitucional Nacional
TRUTaxa Rodoviária Única
TVATributação do Valor Agregado
GLOSSÁRIO - VERBETES
BEM, CONCORRÊNCIA PÚBLICA, EMPRESA, MERCADORIA, PEDÁGIO, PREÇO, PREÇO PRIVADO, PREÇO PÚBLICO, PREÇO QUASE PRIVADO, RECEITA
QUADROS SINÓPTICOS
QS N 05.02 - DIREITO FIANCEIRO, TRIBUTÁRIO E FISCAL - LINDAS FRONTEIRIÇAS

Notas

(1) Veja o artigo "O perfilamento dos tributos - Uma abordagem gradualista".

(2) Se um animal ovíparo, palmípede e com bico de pato, não é um ornitorrinco, se gracita, é bípede e tem penas, só pode ser um componente da família dos patos com uma denominação científica, latina, convencionada mundialmente. Em qualquer campo de estudos formais, o intento de mudar ou criar nomenclatura para coisas já nominadas, seria precedido de apontamento de impropriedade na intitulação praticada, ou de necessária viabilização de virtual universo paralelo. È de se convir que apenas como exercício e entretenimento intelectual a ficção científica seja literalmente válida.
Por exemplo, a contribuição denominada CPMF que já fora um imposto denominado IPMF lembra um ornitorrinco cuja classificação científica foi muito difícil. No mundo dos tributos, com rigor, não haveria enquadramento para a exigência do ex-IPMF, a CPMF malsinada, mal intitulada. Ela seria realmente um imposto tortuoso, que vedado pela LCN já ressurge camuflado de contribuição, tal como a Taxa Florestal, que se apresenta como contribuição parafiscal, quando é apenas imposto complementar do ICMS. E não cessaram ainda as tentativas de descobrimento ou criação de figuras teratológicas.

(3) A LCN, 150, V, em ressalva continuou permitindo mais uma limitação ao tráfego mas não mais a intitulando de taxa nem induzindo ao título de "uma recente criação específica de tributo":
" 150 - Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:
(...)
V - estabelecer limitações ao tráfego de pessoas ou bens, por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais, ressalvada a cobrança de pedágio pela utilização de vias conservadas pelo Poder Público; "

(4) Lei Complementar 100/99
"101 - exploração de rodovia mediante cobrança de preço dos usuários, envolvendo execução de serviços de conservação, manutenção, melhoramentos para adequação de capacidade e segurança de trânsito, operação, monitoração, assistência aos usuários e outros definidos em contratos, atos de concessão ou de permissão ou em normas oficiais.

(5) A Lei Complementar 116/2003, 1º, § 3º, ao tratar do ISS dispôs que:
"O imposto de que trata esta Lei Complementar incide ainda sobre os serviços prestados mediante a utilização de bens e serviços públicos explorados economicamente mediante autorização, permissão ou concessão, com o pagamento de tarifa, preço ou pedágio pelo usuário final do serviço."
"Lista de serviços anexa à Lei Complementar nº 116, de 31 de julho de 2003.
3.04 - Locação, sublocação, arrendamento, direito de passagem ou permissão de uso, compartilhado ou não, de ferrovia, rodovia, postes, cabos, dutos e condutos de qualquer natureza."

(6) Conforme o mais destacado justributarista "mineiro da gema", Luiz Ricardo Gomes Aranha em "Direito Tributário - Apreendendo", na página 268, com "copyright" © 2001 da Livraria Del Rey Editora Ltda de Belo Horizonte MG (ISBN 85-7308-459-6):
"No Brasil tivemos de triste memória uma Taxa Rodoviária Única (TRU), que já comentamos. Não era taxa porque não tinha correspondência em serviços no momento do fato gerador. Não era rodoviária porque tributava o veículo onde ele estivesse, mesmo que jamais tivesse transitado por rodovias. E não era a única, porque convivia com diversas exações, taxas, impostos e eventualmente contribuições de melhoria de mesma ou análoga base.
É bom salientar que sempre houve alguma confusão entre os leigos, com a figura do pedágio, na visualização de sua cobrança. Pedágio não é tributo, é serviço remunerado por preço público destinado a pagamento de utilização efetiva de rodovias, especialmente as bem conservadas".

 
Flávio Diamante*

  Leia o curriculum do(a) autor(a): Flávio Diamante.



- Publicado em 14/08/2006



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