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Antonio S. Poloni 
Advogado em Iracemápolis-SP

Artigo - Federal - 2004/0662

Reforma Tributária - Comentários
Antonio S. Poloni*

1. Comentários Iniciais

1.1. Após longos meses de intensa discussão no Congresso Nacional, amplo acordo dos partidos políticos, foi assegurado a aprovação, em segundo turno, da primeira parte da tão comentada Reforma Tributária, que prevê alterações no Sistema Constitucional Tributário. Trata-se da Emenda Constitucional promulgada em 19.12.2003 sob o nº 42/2003 e publicada no Diário Oficial da União (DOU) no dia 31.12.2003.

1.2. Conforme amplamente divulgado pela imprensa, a Reforma Tributária foi separada em 3 (três) partes, objetivando facilitar sua aprovação pelo Congresso nacional, tendo em vista os inúmeros conflitos, especialmente no que se refere ao ICMS e à guerra fiscal existentes entre os Estados da federação. Portanto, ficaram para o ano de 2004 e seguintes, os debates para a unificação da legislações do ICMS e a criação do Imposto sobre Valor Agregado, cuja intenção é absorver o IPI, o ISS e o próprio ICMS.

1.3. Essa divisão da Proposta de Emenda Constitucional, foi a forma encontrada pelo Governo e Senado Federal para garantir, até o final do ano de 2003, a aprovação de dispositivos considerados fundamentais para o equilíbrio fiscal, restando para este ano de 2004 e seguintes, a definição acerca dos pontos mais polêmicos da Reforma Tributária.

1.4. Com isso, a outra parte da Proposta de EC, que sofreu alterações no Senado, volta para apreciação dos deputados federais em atendimento às regras constitucionais do processo legislativo. Esta parte da Proposta de EC recebeu o número 74-A e deve ser votada pela Câmara ainda neste ano de 2004. A aprovação da Reforma Tributária sempre foi considerada por este Governo como peça fundamental para a retomada do crescimento econômico do país.

2. Reforma já Aprovada pelo Congresso Nacional

2.1. Não obstante estar sendo denominada de Reforma Tributária, é inegável que os principais pontos que integram a fatia da Emenda Constitucional nº 42, de 31 de dezembro de 2003, aprovada pelo Congresso Nacional, que estão suscintamente apontados abaixo, não modificam a estrutura do Sistema Tributário Nacional atual. A quase totalidade dos dispositivos guarda relação direta com ajustes de caixa que buscam garantir o equilíbrio fiscal do Governo.

2.2. Não se vê nos itens abaixo, indicativo de racionalização ou simplificação do Sistema Tributário atual, distribuição de renda e, especialmente, redução da carga tributária que já é demasiadamente elevada se considerada a contraprestação oferecida pelo Governo aos cidadãos brasileiros. Como mencionado, visa unicamente a manutenção do fluxo de caixa do governo.

2.3. De acordo com a Emenda Constitucional nº 42/2003, os seguintes principais aspectos:

(i) Art. 146 da CF/88 - Criação do "Super Simples"

Nos termos do art. 146 da CF/88, cabe à lei complementar, entre outras espécies, estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária, especialmente sobre definição de tratamento diferenciado e favorecido para as microempresas e para as empresas de pequeno porte, inclusive regimes especiais ou simplificados no caso do ICMS, das contribuições para a seguridade social devidas pelos empregadores / empresas, e da contribuição para o PIS.

Com tratamento diferenciado e favorecido, a ser regulamentado por lei complementar, para tributação (pelo Governo Federal, Estados e Municípios) simplificada das microempresas e empresas de pequeno porte. Visa a simplificação de procedimentos operacionais dessas empresas, através de um único recolhimento mensal, com alíquota única, calculado sobre o seu faturamento de forma compartilhada entre União, Estados e Municípios. Cite-se que a legislação atual já prevê esse procedimento, mas poucos Estados e Municípios aderiram aos convênios.

Os regimes especiais de tributação para microempresas e empresas de pequeno porte próprios da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios cessarão a partir da entrada em vigor do regime previsto no art. 145, III, d, da CF/88 (inserido pela EC 42/03).

(ii) Art. 146 da CF/88 - Critérios Especiais de Tributação

Nos termos do novo art. 146-A, lei complementar poderá estabelecer critérios especiais de tributação, com o objetivo de prevenir desequilíbrios da concorrência, sem prejuízo da competência de a União, por lei, estabelecer normas de igual objetivo. De redação e intuitos polêmicos, visa a possibilidade pelo governo de instrumentos tributários como fator de indução de concorrência entre agentes econômicos, evitando o controle de mercado por uma ou poucas empresas.

Essa prerrogativa pode, sob a desculpa de regular a concorrência, servir de base para editar leis com interesses obscuros e distorções, inclusive, vindo a tributar as operações de fusões e incorporações de empresas.

(iii) Art. 149, CF/88, § 2º, II:

As contribuições sociais e de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas incidirão também sobre a importação de produtos estrangeiros ou serviços.

A redação anterior previa que essas contribuições poderiam incidir sobre a importação de petróleo e seus derivados, gás natural e seus derivados e álcool combustível. Com a nova redação, o dispositivo constitucional passou a prever a cobrança da Contribuição Social ou de Intervenção de Domínio Econômico ("CIDE") sobre a importação de produtos estrangeiros ou serviços. Nesse contexto, o dispositivo passou a prever que tais contribuições incidirão sobre a importação de petróleo e seus derivados, gás natural e seus derivados e álcool combustível;

(iv) Art. 150, III, CF/88:

Segundo o Princípio da Anterioridade das leis tributárias, nenhum tributo pode ser instituído ou aumentado sem que a lei tenha sido publicada no ano anterior. Nessa linha, previa o art. 150, III, b, da CF/88, que é vedado cobrar tributos no mesmo exercício financeiro em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou. Contudo, ressalva a CF que tal vedação, não se aplica aos impostos previstos no art. 153, I, II, IV e V (II - Imposto de Importação, IE - Imposto de Exportação, IPI - Imposto sobre Produtos Industrializados, IOF - Imposto sobre Operações Financeiras e de Crédito) e Imposto Extraordinário de Guerra (154, II).

Pela nova redação, foi inserido no dispositivo, pela EC 42/03, a alínea "c", ampliando essa garantia, dispondo que é vedado a cobrar tributos antes de decorridos 90 dias da data em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou. Assim, pela nova regra constitucional, além de publicada no ano anterior, cuida-se que ela esteja em vigor 90 dias antes da nova exigência ou da exigência majorada.

Dessa forma, a pratica de publicar leis no findar do ano para vigorarem a partir do primeiro dia do exercício seguinte, não mais subsistem. Pelas novas disposições, uma lei publicada, por exemplo, em 31 de dezembro de 2004 somente entrará em vigor 90 dias após, ou seja, em março de 2005, e não mais em 1º de janeiro de 2005.

Contudo, embora ampliando a garantia do contribuinte, a nova redação prevê, ainda, novas exceções à regra, introduzida pela alínea "c", do inciso III, do art. 150, que abrangem o Empréstimo Compulsório de Calamidade Pública, Guerra Externa ou Eminência, o Imposto de Importação (II), o Imposto de Exportação (IE), o IPI - Imposto sobre Produtos Industrializados, o IOF - Imposto sobre Operações Financeiras e o Imposto Extraordinário de Guerra, o Imposto de Renda e a fixação da base de cálculo de IPVA e IPTU.

Verifica-se que, além de aumentar o número de exceções às regras de defesa do contribuinte inseridas nas alíneas III, do artigo 150 CF/88, mantém fora da vedação o imposto de renda, tributo que mais sofre alterações no final de cada ano, o que acaba anulando a vantagem concedida com a ampliação da garantia.

(v) Art. 153, § 3º - CF/88 - IPI:

Foi acrescentado ao § 3º do art. 153, que trata do IPI, o Inciso IV, dispondo que o IPI terá reduzido seu impacto sobre a aquisição de bens de capital pelo contribuinte do imposto, na forma da lei, tendo como objetivo desonerar os investimentos das empresas em bens de capital.

(vi) Art. 153, § 4º- CF/88 - ITR:

Foi alterado o § 4º do art. 153, da CF/88, para instituir a progressividade do ITR e estabelecer, como opcional, a transferência de sua fiscalização e arrecadação pelos municípios. Passou a dispor que esse imposto: a) será progressivo e terá suas alíquotas fixadas de forma a desestimular a manutenção de propriedades improdutivas; b) não incidirá sobre pequenas glebas rurais, definidas em lei, quando as explore o proprietário que não possua outro imóvel; c) será fiscalizado e cobrado pelos Municípios que assim optarem, na forma da lei, desde que não implique redução do imposto ou qualquer outra forma de renúncia fiscal.

(vii) Art. 155, alínea "a", inciso X, § 2º- CF/88 - ICMS:

A Constituição Federal trazia a possibilidade dos Estados cobrarem ICMS sobre as exportações de produtos semi elaborados e in-natura. Apenas os produtos industrializados estavam desonerados da incidência do ICMS, quando exportados. Sua desoneração, após inúmeras discussões judiciais e conflitos com os fiscos estaduais, adveio da LC 87/96.

Com a presente alteração da alínea "a", inciso X, § 2 e criação da alínea "d", do inciso X, do § 2º, tornou-se dispositivo constitucional, ficando implícito que o ICMS não incidirá: (i) sobre operações que destinem mercadorias para o exterior, nem sobre serviços prestados a destinatários no exterior, assegurada a manutenção e o aproveitamento do montante do imposto cobrado nas operações e prestações anteriores; (ii) nas prestações de serviço de comunicação nas modalidades de radiodifusão sonora e de sons e imagens de recepção livre e gratuita.

Dessa forma, verifica-se uma expansão das imunidades constitucionais, ou seja, sobre as prestações de serviço de comunicação nas modalidades de radiodifusão sonora e de sons e imagens de recepção livre e gratuita e sobre as exportações, que passa a atingir todo tipo de mercadoria, produtos ou serviços, além de prever a manutenção dos créditos originados pelas operações anteriores, que serão mantidos pelas empresas exportadoras e poderão ser utilizados para abater débitos do imposto nas operações no mercado interno.

(viii) Art. 155, CF/88 - inserido o § 6º - IPVA:

A introdução do § 6º ao artigo 155 proporciona ao Senado Federal a competência para fixar alíquotas mínimas do IPVA, bem como estabelecer alíquotas diferenciadas em função do tipo e utilização dos veículos (ex. taxistas, transportes escolares), variação de combustível utilizado e eliminar a guerra fiscal existente entre os Estados.

(ix) Art. 159, III, § 4º, CF/88 - CIDE:

Prevê as novas disposições que a União entregará do produto da arrecadação da CIDE, 25% para os Estados e Distrito Federal, distribuídos na forma da lei. Por sua vez, os Estados destinarão aos seus Municípios, 25% do montante dos recursos recebidos da União.

A vigência da repartição das receitas da "CIDE" será determinada por lei, conforme previsão do art. 93 aos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias.

(x) Art. 195, IV , CF/88 - Seguridade Social - Importação

O Artigo 195 dispõe sobre as Contribuições Sociais para a Seguridade Social, estabelecendo várias espécies dessas contribuições (a serem prestadas pelo empregador, pelo trabalhador, sobre a receita de concursos de prognósticos, sobre o lucro, etc). O novo inciso IV prevê uma nova espécie, a saber, a Contribuição Social para a Seguridade Social a ser prestada pelo importador de bens ou serviços do exterior, ou de que a lei a ele equiparar.

Foi inserido, de forma expressa, nos dispositivos constitucionais que tratam sobre a Contribuição Social para a Seguridade Social, a possibilidade das contribuições sociais passarem a incidir sobre as importações,

(xi) Art. 195, CF/88 - Seguridade Social - Folha de Salários

Conforme previsão na Lei nº 10.833, de 29.12.2003, no prazo de 120 dias, o Poder Executivo encaminhará ao Congresso Nacional, Projeto de Lei, prevendo a substituição total ou parcial da contribuição sobre a folha de salários do INSS por outra sobre o faturamento e não-cumulativa;

A lei definirá os setores de atividade econômica para os quais as contribuições sociais do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada incidentes sobre a receita ou o faturamento e as contribuições sociais do importador de bens ou serviços, serão não-cumulativas. Tal previsão aplica-se, inclusive, na hipótese de substituição gradual, total ou parcial, da contribuição do empregador / empresa incidente sobre a folha de salários, pela incidente sobre a receita ou o faturamento.

(xii) Fundo de Combate a Pobreza - Adicional de ICMS

Conforme previsão do Art. 2º da EC 42/2003, para o financiamento dos Fundos Estaduais e Distrital, poderá ser criado adicional de até dois pontos percentuais na alíquota do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços -ICMS, sobre os produtos e serviços supérfluos e nas condições definidas em lei, que definirá os produtos e serviços supérfluos.

(xiii) CPMF - Prorrogação

Fica prorrogada até 31.12.2007 a cobrança da CPMF, prorrogando-se para a mesma data, também, a vigência da Lei nº 9.311/96 e a alíquota da contribuição fixada em 0,38% (art. 90 das DCT).

(xiv) Zona Franca de Manaus

É mantida a Zona Franca de Manaus, com suas características de área de livre comércio, de exportação e importação, e de incentivos fiscais, até 2023.

(xv) COFINS

A não-cumulatividade da COFINS foi regulamentada pela MP nº 135, editada pelo Governo Federa e já foi convertida na Lei nº 10.833, de 30.12.2003, com vigência a partir de 1º. 02.2004. A alíquota da contribuição nessa nova sistemática é 7,6% e incide sobre as receitas das empresas, sendo possível o creditamento de insumos e despesas definidos na lei.

(xvi) Benefícios Fiscais - Tecnologia da Informação

O Poder Executivo, em até sessenta dias contados da data da promulgação desta Emenda, encaminhará ao Congresso Nacional projeto de lei, sob o regime de urgência constitucional, que disciplinará os benefícios fiscais para a capacitação do setor de tecnologia da informação, que vigerão até 2019 nas condições que estiverem em vigor no ato da aprovação desta Emenda.

(xvii) Adicionais - Vigência

De acordo com a Emenda Constitucional em comento, os adicionais criados pelos Estados e pelo Distrito Federal até 19.12.2003, naquilo em que estiverem em desacordo com o previsto nesta Emenda, na Emenda Constitucional nº 31/2000 (Altera o Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, introduzindo artigos que criam o Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza), ou na lei complementar que disciplina o ICMS, terão vigência, no máximo, até 2010.

3. Proposta de Emenda Constitucional - Retorno à Câmara dos Deputados

3.1. - A seguir, o conteúdo da Proposta de EC nº 74A, que retorna à Câmara dos Deputados, prevendo as seguintes alterações:

Para 2005:

(i) federalização e conseqüente uniformização da legislação do ICMS e definição, pelo Senado Federal, de apenas 5 alíquotas para o imposto;

(ii) limitação expressa à concessão de benefícios fiscais do ICMS e definição, em lei complementar, de período de transição de 11 anos;

(iii) previsão para que o Senado envie ao Congresso projeto de lei complementar que instituirá política de desenvolvimento industrial com vistas a reduzir as desigualdades regionais;

(iv) previsão de criação, de que estabeleça limites e mecanismos de aferição de controle da carga tributária nacional;

(v) criação do fundo nacional de desenvolvimento regional que deverá favorecer as regiões menos favorecidas do país; e.

(vi) programa de renda mínima, a ser financiado pelos governos federal, estadual e municipal.

Para 2007:

(i) implementação de proposição a ser apresentada pelo Senado Federal para:

(a) revisão do Sistema Tributário Nacional tendente à simplificação e racionalização do sistema e à transformação do IPI, ICMS, ISS, COFINS, PIS, Salário-educação e contribuições sindicais dos empregadores, em tributo consolidado incidente sobre o valor adicionado; e.

(b) estabelecimento de novo sistema de partilha federativa dos tributos, levando em conta as alterações mencionadas no item (a);

4. Comentários Finais

4.1. Ao contrário do que integrantes do Governo Federal vêm propagando por meio dos veículos de comunicação, não foi realizada, pela aprovação no Congresso da EC nº 42/2003, qualquer reforma do Sistema Tributário Nacional atual. As modificações promovidas não implicarão em racionalização do sistema com a conseqüente redução do número de tributos, distribuição de renda e, especialmente, redução da carga tributária. Espera-se, ao contrário, aumento da carga com a cobrança da COFINS não-cumulativa especialmente para o setor de serviços, a cobrança da contribuição sobre produtos importados e a substituição da contribuição previdenciária sobre a folha de salários pela contribuição sobre o faturamento.

4.2. Vale lembrar que também foi promulgada no ano de 2003 nova lei complementar do ISS que aumentou substancialmente a lista dos serviços passíveis de tributação pelo imposto municipal, já em vigor a partir de 1º. 01.2004.

4.3. Sendo assim, diante das alterações realizadas no plano tributário em 2003, não se deve esperar nenhum impulso adicional ao desenvolvimento da economia, pois se está retirando ainda mais recursos da iniciativa privada e transferindo-os para a máquina governamental.

4.4. Se cumprido o cronograma constante da fatia da Proposta enviada à Câmara, pode-se esperar para 2007, a implementação de um novo Sistema Tributário Nacional mais simples e racional e com a salutar unificação de impostos e contribuições incidentes sobre o faturamento das empresas.

Espera-se que essas propostas sinalizem na direção de redução da carga tributária do setor privado e dos trabalhadores, além de contribuírem para a redução dos custos operacionais que estão assolando as empresas, devido à atribuição que lhes conferem nas funções de fiscalização e administração de tributos, prerrogativas essas que deveriam ser praticadas pelos agentes fiscais. Esperamos que este Governo, na busca do cumprimento das suas promessas de campanha, seja bem sucedido na aprovação das mudanças necessárias à reorganização do estado, à retomada do crescimento da economia, à geração efetiva de empregos e à redução da carga tributária.

Texto elaborado em 31.01.2004

 
Antonio S. Poloni*
poloni@widesoft.com.br

  Leia o curriculum do(a) autor(a): Antonio S. Poloni.



- Publicado em 10/03/2004



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