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Fábio Leonardi Bezerra 
Advogado Especialista em Direito Tributário Sócio Diretor da Plus Brasil Logística Ltda www.plusbrasil.com.br e Advogado da LeonardiBezerra-Advogados

Artigo - Federal - 2004/0651

IN/SRF nº 229/02 de 23/10/02 e IN/SRF nº 286 de 15/01/03. Radar-Credenciamento de Importadores e Exportadores
Fábio Leonardi Bezerra*

A Instrução Normativa da Secretária da Receita Federal nº 229, de 23 de outubro de 2002 revogada pela IN nº 286 de 15/01/03, estabeleceu procedimentos para a habilitação do responsável legal da pessoa jurídica no Sistema Integrado de Comércio Exterior (Siscomex) e credenciamento de representantes.

A referida Instrução criou a necessidade de habilitação do responsável legal da pessoa jurídica no Siscomex, o que, até então, não era exigido. Trouxe, ainda, mudanças no sistema de credenciamento de seus representantes no que se refere a prática de atividades relacionadas com o despacho aduaneiro.

Anteriormente a expedição de tal instrução normativa não havia a necessidade do responsável legal da pessoa jurídica se habilitar junto ao Siscomex, tal obrigação foi instituída pela norma sob análise. No período anterior a tal instrução, o procedimento para que uma empresa praticasse atos de comércio exterior consistia na outorga à um representante, através de um instrumento de mandato, de poderes para que este a representasse em atividades relacionadas com o despacho aduaneiro. Este procedimento é regulado pelo Decreto nº 646 de 09 de setembro de 1992.

O mandatário, seja despachante aduaneiro ou os demais possíveis representantes enumerados pelo art. 4º do Decreto nº 646 de 09 de setembro de 1992, bem como pela própria Instrução Normativa SRF nº 229/02 em seu art. 9º, parágrafo 1º, I, II, III e IV, somente estará autorizado a exercer atividades relacionadas com o despacho aduaneiro mediante credenciamento.

A definição do credenciamento encontra-se no art. 18 do Decreto nº 646/92, o qual estabelece consistir o credenciamento, no procedimento pelo qual a repartição aduaneira autoriza o credenciado a despachar em nome do interessado.

Ainda, com relação ao credenciamento, estabelece o art. 19 do Decreto nº 646/92 que "O credenciamento será feito em cada repartição aduaneira onde o credenciando pretenda exercer atividades relacionadas com o despacho aduaneiro, e consistirá exclusivamente em sua identificação e qualificação, no reconhecimento do título do mandato para despachar em nome do interessado e na expedição do cartão de credenciamento e identificação" (grifo nosso).

Podemos citar, no caso em questão, a Ordem de Serviço nº 5, de 21 de maio de 1997, da 8ª Região Fiscal, que visando racionalizar e uniformizar os procedimentos de credenciamento, dando melhor cumprimento ao que dispõe o art. 19 do Decreto nº 646/92, estabelece regras para a emissão do cartão de credenciamento, os documentos necessários para isso, sua validade, enfim, todos os procedimentos relativos ao credenciamento, sem contudo, em nenhum momento, fazer referência a habilitação do responsável legal da empresa.

Diante das normas supra-citadas, torna-se evidente que não se exige a habilitação do responsável legal da pessoa jurídica junto ao Siscomex em face do ordenamento vigente, ou seja, no Decreto nº 646/92 - que estabelece o procedimento para a prática de atividades aduaneiras, se exige, tão somente, o credenciamento do despachante, que consiste exclusivamente em sua identificação e qualificação, no reconhecimento do título do mandato para despachar em nome do interessado e na expedição do cartão de credenciamento e identificação.

Pois bem, a Instrução Normativa SRF nº 229/02 ao estabelecer a necessidade de habilitação do responsável legal da pessoa jurídica no Siscomex, o que, até então, não era exigido, criou uma nova obrigação para as pessoas jurídicas que atuam em atividades aduaneiras e de comércio exterior. Contudo, não cabe as normas complementares criarem novas obrigações, conforme se demonstrará adiante.

Com efeito, "Podem as autoridades administrativas, exclusivamente dentro do espaço de suas atribuições, expedir atos que ostentem caráter normativo".

Tem estes por finalidade, em geral, completar o diploma legal a que se reportam (leis, tratados e convenções internacionais, decretos), naquilo que esteja a exigir tal espécie de providência. Inadmite-se, também aqui, possam as autoridades administrativas ou mesmo os entes públicos , diretamente, ou por intermédio dos organismos referidos no inciso II, introduzir inovações ou modificações quanto ao ordenamento contido na norma". (Código Tributário Nacional Comentado, ed. Revista dos Tribunais, 1999, pág. 435). (grifo nosso).

Ainda, nesse sentido, é importante trazer a colação o entendimento emanado pela Segunda Turma, do Tribunal Regional Federal da Quarta Região em Apelação em Mandado de Segurança, transcrito a seguir:

"Mandato de Segurança. Baixa no Cadastro de Contribuintes. IN SRF 98/94. Extrapolação da função regulamentar.

O art. 6º da Instrução Normativa nº 98/94 da Secretaria da Receita Federal extrapolou sua função regulamentar quando dispôs que a baixa no Cadastro Nacional de Contribuintes - CGC fica condicionada a regularização e obrigações tributárias da empresa incorporada, seja por parte da sucedida seja por parte da sucessora.

Caracteriza-se desvio de poder normativo a disposição infra-legal que visa por meios oblíquos constranger a alguém ao cumprimento de obrigações tributárias.

Apelo e remessa oficial improvidos".

Torna-se indubitável, dessa forma, a inadmissíbilidade de norma infra-legal estabelecer obrigação que não seja proveniente de lei, segundo o que consagra o princípio da legalidade previsto no art. 5, II de nossa Carta Magna.

Ainda, no tocante a questão da habilitação do responsável legal da pessoa jurídica no Siscomex, verifica-se no art. 3º, caput, da Instrução Normativa SRF 229/02 que, a pessoa jurídica requerente, previamente à concessão da habilitação, será submetida a análise fiscal sumária, à vista das informações cadastrais e fiscais disponibilizadas nos sistemas informatizados da Secretaria da Receita Federal. Ou seja, o importador sera obrigado a passar por uma fiscalização, devera comprovar sua idoneidade.

Ora , vivemos num mundo globalizado, os importadores e exportadores desenvolvem sua atividade comercial sobre forte pressão, pois é comum as reclamações, como: Demurrage, armazenagem em excesso, Licenciamento negado, operação padrão, morosidade no desembaraço, não aceitação do canal verde para desembaraço e etc.

Diante deste quadro e com o número de funcionários exíguos existentes nas repartições públicas, o importador e exportador fica a mercê da Receita Federal para poder trabalhar. Temos casos comprovados que a Receita Federal demorou mais de seis meses para simplesmente distribuir o processo de "análise sumária". Desta forma fica fácil controlar a balança comercial, pois novos credenciamentos não são concluídos.

O que nos causa mais estranheza e que nenhuma entidade de classe tomou providencias para discutir o problema, enquanto isto diversas empresas conseguem ter seus sonhos destruídos em razão da burocracia imposta por este governo.

Iremos discorrer sobre as ilegalidades desta pretensa fiscalização sumária pretendida pela Receita Federal. Vejamos.

No que tange a fiscalização, estabelece o Código Tributário Nacional em seu art. 194 que "a legislação tributária, observado o disposto nesta Lei, regulará em caráter geral, ou especificamente em função da natureza do tributo de que se tratar, a competência e os poderes das autoridades administrativas em matéria de fiscalização de sua aplicação"

Diante do dispositivo supracitado, torna-se claro que, cabe a legislação tributária estabelecer a competência das autoridades administrativas em matéria de fiscalização. Há de se considerar que entende-se por legislação tributária, em consonância com os arts. 96 a 100 do Código Tributário Nacional, não apenas a lei em sentido estrito mas, conforme anota Yoshiaki Ichihara, "...a legislação tributária compreende o conjunto de normas, de diversas hierarquias, desde a norma constitucional até as normas complementares". Entretanto, como bem observa Hugo de Brito Machado, "as normas dessa legislação (tributária), quando não constem de lei, evidentemente devem tratar apenas de aspectos procedimentais, ou de simples obrigações acessórias. Não podem impor deveres que não tenham a natureza de obrigação acessória, em face do dispositivo constitucional pelo qual ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude da lei".

Pois bem, a Instrução Normativa SRF nº 229/02 em seu art. 3º dispõe que, a concessão da habilitação estará condicionada a análise fiscal sumária da pessoa jurídica requerente. Sendo assim, como esta norma infra-legal trata a respeito de fiscalização deve, necessariamente, estar embasada em uma lei tributária que confira poderes para a autoridade administrativa, no caso, a Secretária da Receita Federal, instituir a fiscalização por ela pretendida, sob pena de ferir o princípio da legalidade.

No que tange, especificamente, ao aspecto da fiscalização estabelecida no art. 3º, caput, da IN SRF 229/02, esta pretende encontrar respaldo legal no art. 2º, I, da Portaria do Ministério a Fazenda nº 350 de 16 de outubro de 2002 de seguinte teor:

"Art. 2º Os procedimentos especiais a serem estabelecidos pela SRF, para efeito do disposto no art. 1º poderão abranger:

I - a exigência de prestação e comprovação de informações relativas a estrutura e constituição da empresa, previamente à habilitação de seus representantes no Sistema Integrado do Comércio Exterior (Siscomex)".

O artigo supracitado da referida portaria pretende encontrar amparo legal no art. 237 da Constituição Federal, o qual estabelece que "A fiscalização e o controle sobre o comércio exterior, essenciais a defesa dos interesses fazendários nacionais, serão exercidos pelo Ministério da Fazenda".

Não obstante a isso, é nosso entendimento, que a fiscalização em questão não pode ser realizada no momento da habilitação junto ao Siscomex, pois, em que pese o fato da norma constitucional outorgar ao Ministério da Fazenda competência para exercer fiscalização, esta não pode ser efetuada de forma discricionária, pelo contrário, deve observar as normas preceituadas pelo próprio Código Tributário Nacional no que concerne a fiscalização, pois, nele se determina o modo pelo qual a fiscalização deve ser concretizada.

O Código Tributário é bastante claro ao referir-se sobre a necessidade de haver termos que documentem o início da fiscalização, conforme se depreende da análise do art. 196, caput, do referido diploma legal, o qual prevê que "A autoridade administrativa que proceder ou presidir quaisquer diligências de fiscalização lavrará os termos necessários para que se documente o início do procedimento, na forma da legislação aplicável, que fixará prazo máximo para conclusão daquelas".

Em virtude da necessidade da lavratura de termos que registrem o início do procedimento fiscal a Secretária da Receita Federal editou a Portaria nº 1.265 de 22 de novembro de 1999 que veio dispor sobre o planejamento das atividades fiscais e estabelecer normas para a execução de procedimentos fiscais relativos aos tributos e contribuições administradas por esta Secretaria.

Com o advento da Portaria SRF nº 1.265/99 foi introduzido em nosso direito positivo o Mandado de Procedimento Fiscal. Passaremos, então, a tecer algumas considerações sobre esta figura.

A Portaria SRF nº 1.265/99 foi alterada pelas de nº 1.614 de 30 de novembro de 2000, 407 de 17 de abril de 2001, e 1.020 de 31 e agosto de 2001. Tais atos infra-legais foram formalmente revogados, "sem interrupção de sua força normativa, a partir de 1º de janeiro de 2002", pela Portaria SRF nº 3.007 de 26 de novembro de 2001, que passou a produzir efeitos em 1º de janeiro de 2002.

O art. 2º da Portaria SRF nº 1.265/99, bem como o art. 2º da Portaria SRF nº 3.007/01 igualmente estabelecem que "Os procedimentos fiscais relativos aos tributos e contribuições administrados pela SRF serão executados, em nome desta, pelos Auditores Fiscais da Receita Federal - AFRF e instaurados mediante ordem específica denominada Mandado de Procedimento Fiscal - MPF".

Pelo exposto, verifica-se que o Mandado de Procedimento Fiscal tem a natureza jurídica de ato administrativo, implicando ordem específica para a instauração de procedimentos fiscais.

A respeito do Mandado de Procedimento Fiscal, faz-se necessário trazer a colação o entendimento de Roque Antonio Carrazza e de Eduardo D. Botallo declinado em artigo publicado pela Revista Dialética de Direito de nº 80, segundo os quais "... fica mais do que evidente que, a partir da criação da figura do Mandado de Procedimento Fiscal, em suas várias modalidades, o agir fazendário, na esfera federal, sofreu expressiva limitação, já que este documento tornou-se juridicamente imprescindível 'a validade de todos os procedimentos fiscais relativos aos tributos e contribuições criadas pela SRF".

Afirmam, ainda, que "A contrário sensu, procedimentos fiscais relativos a tributos e contribuições administrados pela SRF, que sejam instaurados a descoberto do competente MPF são inválidos, e nesta medida, tisnam de irremediável nulidade, as providências fiscais eventualmente adotadas contra os contribuinte".

No caso em tela, a fiscalização da pessoa jurídica, pretendida pela Receita Federal, em momento prévio a concessão de habilitação do responsável legal de uma empresa junto ao Siscomex, conforme prescreve a Instrução Normativa SRF nº 229/02, não atende ao estabelecido no art. 196 do Código Tributário Nacional, nem tampouco, ao estabelecido na Portaria SRF nº 3.007 de 26 de novembro de 2001 que regulamentou esta matéria, pois, em tal fiscalização, inexiste a figura do Mandado de Procedimento Fiscal, indispensável à validade dos procedimentos fiscais relativos aos tributos e contribuições administrados pela Secretária da Receita Federal.

Destarte, as normas jurídicas devem ser analisadas dentro do sistema na qual se encontram, dessa forma, torna-se evidente que, tanto a Portaria MF nº 350 de 16 de outubro de 2002 como a Instrução Normativa SRF nº 229 de 23 de outubro de 2002 não se encontram em consonância com a legislação vigente.

Diante do exposto, a fiscalização sumária instituída pela Instrução Normativa nº 229/02 da Secretária da Receita Federal não pode se operar, pois, tal fiscalização fere o princípio constitucional da legalidade.

Da mesma forma, a exigência de habilitação do responsável legal da pessoa jurídica junto ao Siscomex fere este princípio, pois aqui, se extrapola a função regulamentar da qual a Instrução em questão deveria se revestir ao se criar uma nova obrigação não prevista em lei.

Enfim, vale dizer, que o Decreto nº 646/92 é o que estabelece o procedimento pelo qual se dará o ingresso nas atividades aduaneiras, não se admitindo, desse modo, que uma Instrução Normativa venha modificar ou criar novas obrigações que não estejam previstas em lei.

Concluímos que o discurso falado e pregado pelo governo para aumento das atividades em Comércio Exterior, tem aqui o seu maior inimigo, criado dentro do próprio governo.

Acorda Brasil !!!!!!

Fábio Leonardi Bezerra*
fabio@leonardibezerra.com.br


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- Publicado em 20/02/2004



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