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Carlos Alberto Del Papa Rossi 
Especialista em Direito Tributário e Direito Processual Civil pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo - PUC/SP. Pós-graduando no MBA-Executivo em Direito Empresarial pela Fundação Getúlio Vargas - FGV. Advogado em São Paulo.

Artigo - Federal - 2004/0634

Interrupção do Serviço Público no Caso de Inadimplemento do Usuário.
Carlos Alberto Del Papa Rossi*

Introdução

Uma questão que tem gerado muitas discussões no estudo dos preços públicos refere-se à interrupção da prestação de serviços públicos quando o particular deixa de pagar a respectiva remuneração.

Fazendo uma breve distinção entre taxa e preço público exporemos os motivos pelos quais pensamos ser admissível a interrupção do serviço para o usuário inadimplente.

1. Distinção entre taxa e preço público

Somente pelo fato de termos nos referido a preço público salta à evidência que estamos tratando de serviços públicos de utilização facultativa, ou seja, decorrente da manifestação positiva do particular, já que só assim surge o dever - contratual - de pagá-lo.

Quando do XVI Congresso Brasileiro de Direito Tributário,(1) promovido pelo Instituto Geraldo Ataliba - Instituto Internacional de Direito Público Empresarial, tivemos a oportunidade de expor nosso entendimento no sentido de que "os serviços públicos podem ser prestados com dois objetivos, quais sejam, satisfazer interesses primários ou secundários da coletividade. Certamente, com o escopo de atender o interesse coletivo, o Estado pode exigir que todos os administrados façam uso de determinado serviço público; neste caso (utilização compulsória), mesmo que, por qualquer motivo, o particular não o utilize, por ser de uso obrigatório, estará o serviço em pleno funcionamento à sua disposição, o que, indubitavelmente, gera gastos ao Estado com sua contínua manutenção, ensejando a cobrança da respectiva taxa de serviço". Por outro lado, se os serviços públicos forem de uso facultativo, "ou seja, que não têm por escopo atender necessidades básicas dos administrados, mas, sim, apenas oferecer-lhes comodidades, permitindo-lhes optar por usufruir ou não de tais serviços, a remuneração dá-se segundo nosso entendimento, por preço público". (2)

Estabelecida a diferença entre taxa e preço público passamos a discorrer sobre a possibilidade de corte no fornecimento de serviços públicos de uso opcional.

2. Da essencialidade de alguns serviços públicos e a respectiva remuneração - Possibilidade de interrupção

Muitos dos serviços públicos, apesar de considerados essenciais, (3) como por exemplo o serviço de fornecimento de energia elétrica, são de uso opcional. Pensamos que, por tal razão, dada a inadimplência do consumidor que optou pelo serviço, lícita é a interrupção da prestação, mantendo-se o equilíbrio da contratação. Neste sentido:

"FORNECIMENTO DE ENERGIA ELETRICA - FALTA DE PAGAMENTO - CORTE DO FORNECIMENTO - Agravo de instrumento. LIGHT S/A - Fornecimento de energia elétrica. Se há debito deve ser quitado e discutida eventual divergência, em via própria. É sem amparo legal a decisão que manda fornecer energia elétrica a consumidor em debito. Provimento do recurso". (4)

"AÇÃO CAUTELAR INOMINADA. VETO AO CORTE DE ENERGIA. AUTORIZAÇÃO JUDICIAL PARA INADIMPLÊNCIA. INADMISSIBILIDADE.

1. A tutela cautelar antecipatória, sob a forma de liminar, pressupõe um juízo de probabilidade e verossimilhança do direito invocado, consistente no chamado fumus boni iuris.

2. Como não há um direito tutelar habitual da inadimplência, inadmissível a concessão de liminar ao usuário de energia elétrica, para obrigar a concessionária manter o fornecimento sem suspensão apesar da impontualidade da confessada". (5)

Aos poucos, alterando o posicionamento supra, a jurisprudência vinha caminhando no sentido de que tratando-se de serviço público, ainda que de uso facultativo, mesmo que o pagamento da respectiva "tarifa" (6) não tenha sido realizado, por se tratar de serviço essencial, não se pode interromper a prestação do mesmo, pois tal situação se caracteriza submissão a constrangimento. Confira-se a posição do Superior Tribunal de Justiça:

"DIREITO DO CONSUMIDOR. ENERGIA ELÉTRICA. INTERRUPÇÃO DO FORNECIMENTO. ARTS. 22 E 42, DA LEI Nº 8.078/90 (CÓDIGO DE PROTEÇÃO E DEFESA DO CONSUMIDOR).

1. Recurso Especial interposto contra Acórdão que entendeu ser ilegal o corte de fornecimento de energia elétrica, em face do não pagamento de fatura vencida.

2. O art. 22, do Código de Proteção e Defesa do Consumidor, assevera que 'os órgãos públicos, por si ou suas empresas, concessionárias, permissionárias ou sob qualquer outra forma de empreendimento, são obrigados a fornecer serviços adequados, eficientes, seguros e, quanto aos essenciais, contínuos'. O seu parágrafo único expõe que 'nos casos de descumprimento, total ou parcial, das obrigações referidas neste artigo, serão as pessoas jurídicas compelidas a cumpri-las e a reparar os danos causados na forma prevista neste código'.

3. Já o art. 42, do mesmo diploma legal, não permite, na cobrança de débitos, que o devedor seja exposto ao ridículo, nem que seja submetido a qualquer tipo de constrangimento ou ameaça.

4. Caracterização do 'periculum in mora' e do 'fumus boni iuris' para sustentar deferimento de ação com o fim de impedir suspensão de fornecimento de energia a uma empresa.

5. Juízo emitido no âmbito das circunstâncias supra-reveladas que se prestigia.

6. Recurso Especial improvido." (7)

"SERVIÇO PÚBLICO - ENERGIA ELÉTRICA - CORTE NO FORNECIMENTO - ILICITUDE.

I - É viável, no processo de ação indenizatória, afirmar-se, incidentemente, a ineficácia de confissão de dívida, à míngua de justa causa.

II - É defeso à concessionária de energia elétrica interromper o suprimento de força, no escopo de compelir o consumidor ao pagamento de tarifa em atraso. O exercício arbitrário das próprias razões não pode substituir a ação de cobrança." (8)

Esse entendimento jurisprudencial que vinha(9) se consolidando decorria da interpretação literal e isolada dos artigos 22 e 42, caput, do Código de Defesa do Consumidor:

"Art. 22 - Os órgãos públicos, por si ou suas empresas, concessionárias, permissionárias ou sob qualquer outra forma de empreendimento, são obrigados a fornecer serviços adequados, eficientes, seguros e, quanto aos essenciais, contínuos".

"Art. 42 - Na cobrança de débitos o consumidor inadimplente não será exposto a ridículo, nem será submetido a qualquer tipo de constrangimento ou ameaça".

Para se caracterizar a essencialidade do serviço, geralmente recorre-se ao art. 10 da Lei 7.783, de 28 de junho de 1989, que elenca serviços considerados essenciais:

"Art. 10 - São considerados serviços ou atividades essenciais:

I - tratamento e abastecimento de água; produção e distribuição de energia elétrica, gás e combustíveis;

II - assistência médica e hospitalar;

III - distribuição e comercialização de medicamentos e alimentos;

IV - funerários;

V - transporte coletivo;

VI - captação e tratamento de esgoto e lixo;

VII - telecomunicações;

VIII - guarda, uso e controle de substâncias radioativas, equipamentos e materiais nucleares;

IX - processamento de dados ligados a serviços essenciais;

X - controle de tráfego aéreo;

XI - compensação bancária."

Da leitura do dispositivo supra, podemos verificar que muitos dos serviços arrolados caracterizam-se como públicos impróprios, ou seja, não foram excluídos da iniciativa privada; outros serviços encontram-se intimamente relacionados com valores constitucionalmente prestigiados, como é o caso, por exemplo, dos serviços de tratamento e abastecimento de água.

Destarte, retomando o que já vimos ao distinguir a taxa de serviço do preço público, o serviço público específico e divisível pode ser de uso imposto ou não pelo ordenamento, o que nos leva a conclusões distintas: a) se o serviço público é de fruição compulsória, considerada a necessidade básica que visa atender e atrelada ao interesse coletivo prestigiado pela Constituição Federal (p. ex. saúde pública), mesmo que não haja o pagamento da respectiva taxa, a prestação do mesmo não pode ser interrompida, devendo-se percorrer as vias próprias para se obter a remuneração, pois a interrupção vai em sentido contrário ao do interesse coletivo que a ordem jurídica pretendeu proteger ao obrigar o uso; b) sendo de utilização facultativa, o administrado é livre para suprir sua necessidade utilizando-se de meio diverso do serviço público, pelo qual optará tão somente se lhe for de alguma forma conveniente, sendo que não pagando pelo respectivo preço público, sujeita-se ao corte após prévio aviso.

Assim, se a ordem jurídica, por exemplo, não obriga o uso do serviço de fornecimento de energia elétrica, o legislado pode locar e instalar um grupo gerador em sua residência, sendo que não pagando pela respectiva locação, o fornecedor do serviço - privado no caso - poderá recolher o grupo gerador pelo descumprimento contratual. Pensamos que se o administrado, ao invés da locação do grupo gerador, preferir recorrer ao serviço público de fornecimento, entre ele e o prestador (Estado diretamente ou sob o regime de concessão ou permissão) se instalará uma relação contratual regida pelo direito privado semelhante àquel'outra que se instalaria se contratasse a locação dos geradores. Desta sorte, o não pagamento do preço público autoriza a comunicação prévia de que ante a falta de pagamento o serviço será interrompido.

Advertindo-se o usuário poderá ele, em tempo hábil, providenciar o pagamento do valor devido ou, pelo menos, precaver-se do inevitável, adotando medidas que possam amenizar as conseqüências decorrentes do seu inadimplemento.

Se o usuário não procede ao pagamento da conta decorrente do serviço que lhe foi prestado fica sujeito ao corte no fornecimento (artigos 475 e 491, do Código Civil), pois não é razoável pensar que o prestador do serviço deva ser obrigado a continuar prestando o serviço e, mês a mês, buscar, perante o Poder Judiciário, mediante ação própria, o valor correspondente à remuneração não paga pelo usuário.

Pensamos que o artigo 22 da Lei nº 8.078/90 se refere à continuidade do serviço público no sentido de que os serviços públicos considerados essenciais devem ser contínuos tal como contratados, ou seja, mediante a contraprestação pela qual o particular se obrigou, caso em que não pode a prestação ser simplesmente interrompida. Situação distinta é aquela em que o particular deixa de pagar o preço público avençado, caso em que, dependendo da situação, insistimos, deve-se aplicar o artigo 475 ou 491 do Código Civil.

Com efeito, quando se interrompe a prestação do serviço público de uso facultativo por falta de pagamento da respectiva remuneração, não se caracteriza o exercício arbitrário das próprias razões, bem como não se está tentando compelir o usuário inadimplente a pagar as prestações em atraso. Deveras, o que ocorre é que o ordenamento jurídico não protege a inadimplência; não obriga a prestação do serviço a título gratuito para os inadimplentes. Ademais, a interrupção do pagamento pode ser interpretada como manifestação de vontade do particular no sentido de desistir do serviço público por ele contratado.

Imagine-se que numa certa cidade oitenta por cento dos usuários que optaram por um determinado serviço público de uso opcional deixem de pagar pelo mesmo e o prestador (o Estado, seja direta ou indiretamente) seja obrigado a continuar prestando o serviço mesmo diante da inadimplência. A adoção de medida judicial para receber o valor não pago é o caminho correto para o recebimento das parcelas vencidas, porém o Estado (direta ou indiretamente) não pode ser compelido a continuar prestando o serviço para quem não procede ao respectivo pagamento enquanto cobra as parcelas vencidas mês após mês, pois estar-se-ia colocando em risco a própria prestação do serviço público, já que demasiadamente onerada em razão da continuidade da prestação para os usuários inadimplentes.

Nas palavras do Magistrado Jorge Alberto Quadros de Carvalho Silva: "o inadimplemento do consumidor, é óbvio, permite à fornecedora a suspensão do serviço, com fundamento nos princípio do equilíbrio das relações de consumo e da equivalência das prestações, já que é vedada pelo ordenamento jurídico a idéia do enriquecimento sem causa. Todavia, não deixa de ser abusiva a cláusula que impõe, em caso de impontualidade, a interrupção sem aviso prévio (cf. cl. N. 2 da Portaria n. 4/98 as SNDE)". (10)

Se o serviço público é de utilização obrigatória, mesmo diante da falta de pagamento pelo mesmo, é vedada a interrupção, pois está em destaque o interesse coletivo, razão pela qual tornou-se compulsória a satisfação da necessidade através do serviço público para tal finalidade disponibilizado e prestado.
Conclusões

Os serviços públicos podem ser de uso obrigatório ou facultativo, sendo no primeiro caso remunerado por taxa de serviço público - se específico e divisível - e por preço público no segundo.

No caso de serviço público de uso compulsório, pelo fato de a obrigatoriedade decorre do interesse público, ainda que o usuário esteja inadimplente o serviço não poderá ser interrompido. Podendo o particular optar pela contratação ou não do serviço, caso não pague pelo mesmo poderá ter seu fornecimento interrompido, desde que notificado com antecedência.

BIBLIOGRAFIA

AMARO, Luciano. Direito tributário brasileiro, 7ª ed. São Paulo: Saraiva, 2001.

CARVALHO SILVA, Jorge Alberto Quadros de. Código de defesa do consumidor anotado. São Paulo: Saraiva, 2001.

ROSSI, Carlos Alberto Del Papa. Introdução ao estudo das taxas. Leme: LED, 2002.

Taxa e preço público. Exposição realizada no XVI Congresso Brasileiro de Direito Tributário. Material do evento, 2002.

NOTAS

(1) Em 25 de outubro de 2002, no Hotel Maksoud Plaza - São Paulo/SP.

(2) ROSSI, Carlos Alberto Del Papa. Taxa e preço público. Material do evento, p. 42/44.

(3) A essencialidade de um serviço público é uma questão relativa, pois pode variar no tempo e no espaço; um determinado serviço público pode ser essencial num local e não em outro, como pode ser essencial numa época e não em outra. Neste sentido: "A questão, todavia, assume complexidade ímpar quando se leva em conta que serviços 'próprios' (ou 'essenciais') do Estado representam noções mutáveis no tempo e no espaço. No passado, serviços ligados ao saneamento, higiene, saúde etc. não tinham a relevantíssima significação que possuem no Estado moderno. Mas a importância dessas tarefas (que cresceu no tempo) é relativizada no espaço: assim, por exemplo, a coleta de esgoto ou de lixo, essencial nas zonas urbanas densamente povoadas, deixa de sê-lo na zona rural, passando por regiões em que essa 'essencialidade' se esvanece gradativamente". AMARO, Luciano. Direito tributário brasileiro. 7ª ed. São Paulo: Saraiva, 2001. p. 44.

(4) Cf. TJ/RJ - 10ª C. Cív., AI nº 97.002.00193, Rel. Des. João N. Spyrides, Julg. 26.06.1997.

(5) Cf. TJ/GO - 3ª C. Cív. AI nº 8872.1.180/Rialma, Rel. Des Jamil Pereira de Macedo, Julg. 02.05.95.

(6) O vocábulo tarifa é utilizado, economicamente, como tabela de preço. A remuneração pelo serviço público, portanto, não se chama tarifa, mas sim, preço público.

(7) Cf. STJ - 1ªT., REsp nº 353.796/MA, Rel. Min. José Delgado, DJ 04.03.2002, p.209.

(8) Cf. STJ - 1ªT., REsp nº 223.778 /RJ, Rel. Min. Humberto Gomes de Barros, DJ 13.03.2000, p. 143.

(9) No recente Informativo nº 195/2003, do Eg. Superior Tribunal de Justiça foi veiculada notícia apontando novo entendimento da Corte: "Alega o recorrente, pessoa física, que não possui condições de cobrir o pequeno débito referente à conta de energia elétrica de sua residência. Isso posto, a Seção, prosseguindo o julgamento de REsp remetido pela Turma, entendeu, por maioria, que é permitido à concessionária interromper o fornecimento da energia elétrica se, após prévio aviso, o consumidor continuar inadimplente, não honrando o pagamento da conta. O corte realizado nesses moldes, resultante do sistema de concessão adotado no país, além de não maltratar os arts. 22 e 42 do CDC, é permitido expressamente pelo art. 6º, § 3º, II, da Lei n. 8.987/1995. Os votos vencidos fundamentaram-se no princípio constitucional da dignidade humana e no fato de que há que se distinguir a pessoa jurídica portentosa da pessoa física em estado de miserabilidade. Precedentes citados: REsp 285.262-MG, DJ 17/2/2003, e REsp 400.909-RS, DJ 15/9/2003. REsp 363.943-MG, Rel. Min. Humberto Gomes de Barros, julgado em 12/11/2003".

(10) Código de defesa do consumidor anotado. São Paulo: Saraiva, 2001. p. 82.

 
Carlos Alberto Del Papa Rossi*
crossiadv@yahoo.com.br

  Leia o curriculum do(a) autor(a): Carlos Alberto Del Papa Rossi.



- Publicado em 26/01/2004



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