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Alexandre Henrique Salema Ferreira 
Professor de Direito Tributário e de Direito Financeiro do Curso de Direito da Universidade Estadual da Paraíba (UEPB); Auditor Fiscal da Receita Estadual da Paraíba; Mestre em Ciências da Sociedade pela UEPB e Especialista em Auditoria Fiscal-contábil pela UFPB.

Artigo - Federal - 2003/0519

Tendências atuais da tributação
Alexandre Henrique Salema Ferreira*

Como todo fato social e jurídico, a tributação sofre evoluções necessárias a sua adaptação às novas realidades. Por ser resultado da experiência específica de cada povo, não se apresenta una, mas percorre caminhos diversos para atender as peculiaridades de cada nação.

É patente a impossibilidade de se prever a unificação dos diversos sistemas tributários. Porém, é perfeitamente possível detectar as medidas administrativa-tributárias tomadas de forma unificada pela quase totalidade dos países.

Como entidade que se propõe a modelar os diversos sistemas tributários nacionais vamos encontrar a CIAT - Centro Interamericano de Administraciones Tributarias, que tem por missão propiciar un ambiente de cooperación mutua, proveer un foro para el intercambio de experiencias entre sus países miembros y países miembros asociados, asistiéndolos en el mejoramiento de sus administraciones tributarias, com base en las necesidades por ellos manifestadas.

A CIAT, através do Manual para las Administraciones Tributarias (2000), aponta as tendências da tributação, dentre elas destacam-se:

meroramiento del cumplimiento - la filosofía del cumplimiento voluntario es el resultado de un enfoque contemporáneo hacia los contribuyentes (2000, p.10);

esfurzo por simplificar el sistema tributario - existe una tendencia en las Administraciones Tributarias hacia la simplificación tributaria a fin de mejorar el cumplimiento y reducir costos (2000, p.8);

la evolución tecnológica - el ritmo rápidamente creciente del cambio tecnológico tendrá un impacto significativo (...), directo e indirecto sobre las Administraciones Tributarias. (2000, p.4)

Dentro deste contexto, Bordin (2002, p.44), ao discorrer sobre as recomendações feitas pela CIAT, esclarece que as administrações tributárias deverão:

facilitar o pagamento voluntário (...)

ter um Sistema Tributário não complexo;

possuir um "Código Tributário Geral" que promova uma relação transparente, eqüitativa e justa entre o fisco e os contribuintes;

ter independência e capacidade de atuação para aplicar as leis;

ter tecnologia adequada que compreenda a utilização ampla da internet, da informática de ponta e de sistemas integrais e integrados que cubram todas as áreas funcionais do circuito tributário, proporcionando informação certa, oportuna e suficiente (...)

ter sistemas de controle interno;

ter recursos humanos suficientes, capacitados, motivados, éticos e comprometidos com a organização e com as necessidades da sociedade. [grifos nossos].

O cumprimento das recomendações da CIAT é requisito fundamental para a otimização tributária. É pouco provável que algum administrador público venha questionar explicitamente as recomendações acima relacionadas. O problema não se encontra na oposição direta, mas na indireta, ou seja, aquela que tem a falsa aparência de se amoldar ao nível de exigência atual, mas que na prática mostra um resultado contrário às tendências mundiais.

Com isso, queremos dizer que as Administrações Tributárias não podem viver de boas intenções de seus membros e dirigentes. Há de ser valorizada a capacidade técnica, a qualidade, a ética e a legalidade, afastando comportamentos danosos ao Erário Público e aos contribuintes.

Nos dias atuais a Administração Tributária assume relevante preeminência sobre diversos outros setores da administração pública, posto que sem receitas tributárias o Estado simplesmente não pode existir. Neste mesmo sentido, encaixa-se muito bem as palavras de Guadagni, citado por Bordin (2002, p.40), quando diz que a Administração Tributária é a função de Estado que tem por missão otimizar a receita, a fim de viabilizar a satisfação das necessidades coletivas públicas.

Diante desta verdade, não restou ao Estado opção a não ser a busca pela otimização de suas receitas tributárias, através da implementação de políticas que possibilitassem à Administração Tributária a excelência em suas atividades. Tal fenômeno não é regional ou nacional, mas mundial.

Incentivo ao cumprimento espontâneo das obrigações tributárias

Cabe as Administrações Tributárias implementarem medidas que facilitem o cumprimento das obrigações tributárias, sejam elas principal ou acessórias. Neste sentido estão aquelas medidas que ampliem a rede de pagamento dos tributos ou que agilizem a entrega pelo contribuinte de suas informações fiscais. A desburogratização, sem ofensa à segurança fiscal, deverá ser implementada como modelo que influi na dinâmica da relação Fisco-contribuinte.

Em nenhum momento os contribuintes poderão ser impelidos a arcarem com ônus excessivo para o cumprimento das suas obrigações acessórias. Os atuais sistemas de controle fiscal dão a medida da dificuldade, posto que exigem do contribuinte o fornecimento da mesma informação em documentos ou meios diferentes, tal como ocorre com a guias de informações mensais e os Livros Fiscais.

Ambos os documentos, um eletrônico e o outro físico, veiculam as mesmas informações fiscais através de sistemas diferentes. A unificação das duas informações em um só documento eletrônico traria agilidade ao contribuinte e segurança à administração tributária, já que afastaria a possibilidade de convivência ambígua de informações fiscais.

Aqueles que executam os controles de fiscalização sabem das dificuldades de se conviver com livros fiscais que veiculam informações da movimentação mercantil da empresa que em nada coincidem com aquelas informações prestadas pelo contribuinte através das guias de informações.

Adoção de sistemas simplificados de tributação

Nem sempre é possível a busca pela totalidade do tributo, especialmente naqueles que apresentam uma sistemática mais complexa, como é o caso do ICMS.

O Estado tem a possibilidade de adotar técnicas simplificadas de tributação, através de sistemáticas menos complexas de apuração da base de cálculo do tributo.

Neste caso, o tributo não será revelado em toda sua extensão monetária, ficando a Fazenda Pública satisfeita com parcela do tributo devido. Esta tendência foi albergada em nossa Constituição Federal, que autoriza, no art. 179, à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios a adoção de tratamento jurídico diferenciado às microempresas e às empresas de pequeno porte, visando a incentivá-las pela simplificação de suas obrigações (...) tributárias (...)

Simplificação da legislação tributária

O início de uma administração tributária eficiente está em uma legislação tributária simples, de fácil acesso e coerente. Um sistema tributário complexo não interessa a ninguém, posto que traz enormes inconvenientes tanto para o Fisco quanto para os contribuintes.

Aqueles que se deparam com uma legislação tributária complexa tem grandes possibilidades de descumpri-la, não por vontade dirigida, mas por ignorância do alcance dos dispositivos legais.

Aquele que milita com o ICMS, seja contribuinte, administrador, contabilista, jurista ou, simplesmente, Agente Fiscal, tem muitas vezes a sensação que o ICMS foi revogado do nosso sistema normativo vigente, posto que em nada se assemelha com as invencionisses estaduais, decorrente da guerra fiscal.

De fato, aqueles que elaboram uma norma tributária complexa, inexeqüível ou ilegal, deve ser questionado em todas as esferas possível, posto que trazem prejuízos e constrangimentos indevidos a parcela considerável dos contribuintes, além de perdas irrecuperáveis de receitas públicas.

Assim, não resta outra opção ao administrador tributário a não ser se adequar ao que a CIAT (2002, p.121) recomenda:

La legislación tributaria tambiém debe ser suficientemente constante em sus reglas generales de modo que puedan ser conocidas por todos los contribuyentes que tienen que aplicarlas, a la vez que pueden evolucionar para ajustarse al ambiente econónico (...)

Em resumen, una buena legislación es aquélla que sea capaz de ser aplicada e implantada. [grifos nossos].

Mecanismos de tributação recomendados

Como resultado da simplificação da legislação vamos encontrar a recomendação de mecanismos de tributação simples e seguros. A tributação baseada em mecanismos complexos induz o contribuinte a erros e facilita a sonegação e a corrupção.

Pensando desta forma, a CIAT, segundo Bordin (2002, p.36), aponta como um dos fatores para o êxito da administração tributária a aplicação dos sistemas de retenção ou substituição tributária, concentrando a arrecadação em um número menor de grandes contribuintes.

É bom que se diga que a substituição tributária não é fruto de malabarismos jurídicos do legislador pátrio. Ao contrário, o instituto é conhecido e utilizado por várias gerações e em diversos países, dentre eles Espanha, Portugal, Itália e Alemanha.

A aplicação da substituição tributária, progressiva e regressiva, atende a um vasto campo de ocorrências, facilitando os controles e a arrecadação de diversos tributos. Sua aplicação prática traz benefícios incomensuráveis às Administrações Tributárias, facilitando em muito o combate à sonegação fiscal.

Em muitos Estados, a substituição tributária já representa algo em torno de 30% das receitas tributárias, abrangendo bens, produtos e mercadorias que, por peculiaridades do mercado, dificultam a constatação da ocorrência do fato gerador, bem como do montante do tributo devido. Diante desta realidade parece que não há outro comportamento que não seja o de se curvar a sua praticidade, cabendo ao operador do direito, neste caso, ser pragmático.

Ao ganhar limites jurídicos bem definidos na legislação, a substituição tributária teve facilitada sua aplicação como método confiável de arrecadação de tributos. Com a implementação de dispositivos jurídicos em varias normas tributárias, em especial a inserção no corpo da Constituição Federal, afastou-se o estigma da inconstitucionalidade e da ilegalidade, que durante muito tempo maculou o regime da substituição tributária.

A verdade é que a substituição tributária facilitou em muito a operacionalização da arrecadação do ICMS incidente sobre aquelas mercadorias e produtos que apresentam como característica um número reduzido de produtores e atacadistas, associado a um grande número de varejistas.

Não há como negar a relevância do regime de substituição tributária sob todos os aspectos, principalmente pelo alargamento da base de incidência dos tributos, evitando a evasão de receitas em mercados varejistas pulverizados em um elevado número de empresas, bem como pela facilidade de controle da arrecadação de tributos que exigiriam grandes esforços administrativos e humanos. Contribuiu, também, para que empresas do mesmo setor não sofressem concorrência desleal, posto que muitas delas sobreviviam da sonegação fiscal, que em um mercado competitivo define a permanência da empresa no setor.

Mas, se persistirem dúvidas quanto aos benefícios do regime de substituição tributária, diante da realidade incontestável de sua aplicação, só restará ser objetivo e concluir pela eficiência que o instituto introduziu no sistema tributário nacional, tornado simples, seguro e eficaz a cobrança de tributos.

Utilização de sistemas eletrônicos no controle da arrecadação

Outro ponto relevante para a Administração Tributária diz respeito ao uso da informática no controle, na fiscalização e na arrecadação de tributos. O excesso de recursos físicos não condiz com a realidade da precariedade dos nossos sistemas de informação. Quando existem, são complexos, inadequados, imprecisos, não confiáveis e inacessíveis.

Exemplo de desperdício de informação tem sido dado regularmente por aqueles que elaboram procedimentos de fiscalização a partir do banco de dados das Administrações Tributárias. A manipulação indevida ou inadvertida tem gerado muitos relatórios e poucos resultados para o aumento da arrecadação. Neste particular a criatividade do administrador tem sido por demais fértil através da implantação de procedimentos eletrônicos inaceitáveis, atribuindo-se de forma irresponsável a máquinas e sistemas a tarefa de realizar friamente procedimentos de fiscalização. Neste caso, corre-se o sério risco de se promover cobrança indevida de tributos pela simples impossibilidade técnica de se criar sistemas com bom senso suficiente para avaliar determinadas peculiaridades inerentes à atividade privada.

Mais uma vez nos socorre o CIAT (2000, p.188-189), quando diz que:

Las administraciónes tributarias son esencialmente organizaciones que procesan y general información.

Sus insumos son información y sus productos son igualmente información (...) una condición necesaria, aunque insuficiente de los factores para lograr éxito en la gestión de una moderna administración tributaria es el uso de tecnologia computarizada de punta y sistemas de información efectivos.

Un proyecto de modernización de la administración tributaria que comprende el diseño y desarrollo de sistemas de información debe ser administrado como un gran proyecto de ingeniería. Es decir, el proyecto debe organizarse bajo un líder responsable; se deberán efectuar diseños conceptuales y detalhados de los sistemas y estos últimos deberán ejecutarse com la participación de los expectos tributarios de la institución y aprobados por las autoridades; la ejecución de las actividades deberá planificarse y supervisarse, los programas y sistemas deben ser probados antes de ser implantados; los usuarios e operadores deben ser capacitados; los sistemas deben ser documentados y formalmente entregues; por lo tanto, se debe aplicar una metodología estricta y comprobada para cumplir com el plan previsto. [grifos nossos].

Contudo, apenas a utilização adequada da informação não é suficiente. Mister é levar ao conhecimento dos contribuintes, até como medida educativa, que suas operações tributáveis podem ser rastreadas e alcançadas através da utilização de sistemas eletrônicos. Tal medida é por demais importante, posto que induz ao cumprimento voluntário daqueles contribuintes mais conscientes. Logo, não será salutar ir de encontro à experiência internacional, conforme recomendação feita pela CIAT (2000, p.103), quando trata do controle e detecção de fraude:

La función de auditoría consiste en examinar la precisión de la información declarada por los contribuyentes. Una Administracíon Tributaria tiene derecho legal a obtener información sobre los ingressos gravables de terceras partes (empleadores, clientes, bancos, agencia de seguridad social, etc.). Debe informar claramente a los contribuyentes sobre esta posibilidad legal y sobre el hecho de que los departamentos tributarios pueden usar esta información para controlar su situación. [grifos nossos].

A possibilidade de desvendar, de forma rápida e segura, os caminhos percorridos até a consumação da fraude é fruto da evolução tecnológica da informática, que possibilita o cruzamento de informações em curto espaço de tempo e de forma abrangente.

É claro que as informações próprias da Administração Tributária não podem ser acessadas diretamente pelos contribuintes, mesmo estes tendo dado causa a sua existência, especialmente aquelas informações de caráter sigiloso ou de interesse restrito da Administração Tributária, por representar grave dano ao Erário Público. Contudo, os contribuintes necessitam tem a plena certeza de que suas operações tributáveis podem ser desvendadas em toda sua extensão de forma rápida, segura e precisa.

De tudo, resta a certeza de que a relação entre Administrações Tributárias e contribuintes tem a imperiosa necessidade de ser harmoniosa, posto que não há vontades individuais antagônicas. Só há uma vontade a ser respeitada, que é a vontade da lei. Esta, sim, é determinante na relação obrigacional tributária e Administrações tributárias e contribuintes devem igualmente respeito a ela. Neste sentido, não há privilégio atribuído a nenhuma das partes, posto ambas devem ter suas vontades compatíveis com a vontade da lei.

Com muita segurança e maestria Antonio da Silva Cabral (1993, p.58) diz:

Procura-se, atualmente, tornar realidade o princípio da lealdade, em virtude do qual entre o fisco e o contribuinte deve existir uma relação de mútua confiança e colaboração, tudo com base na mais estrita lealdade. De um lado, o fisco deve facilitar ao contribuinte o conhecimento da lei e deve orientá-lo no cumprimento de seus deveres fiscais, e não se portar apenas como o fiscal da lei que espreita o mínimo deslize do particular para puni-lo.

Assim, o aparente distanciamento entre Administração Tributária e contribuintes cede, aos poucos, lugar ao incentivo do cumprimento voluntário das obrigações tributárias, não como resultado de uma ação do aparato repressor tributário, mas como atendimento voluntário da lei tributária. Esta é, sem dúvida alguma, a principal tendência mundial da tributação.

Bibliografia:

ALINK, Matthijs; KOMMER, Victor Van. Manual para las Administraciones Tributarias - Estructura Organizacional y Gerencia de las Administraciones Tributarias. CIAT - Centro Interamericano de Administraciones Tributarias, 2000. Disponível em: <www.ciat.org>. acesso em: 07/04/2003.

BORDIN, Luís Carlos Vitali. Administração Tributária: características gerais, modelos de organização, tendências internacionais e autonomia. Brasília, nov. 2002. Disponível em: <www.federativo.bndes.gov.br/bf_bancos/estudos>. Acesso em: 12/05/2003.

CABRAL, Antonio da Silva. Processo Administrativo Fiscal: Decreto nº 70.235/72. São Paulo: Saraiva, 1993.

FERREIRA, Alexandre Henrique Salema . A Substituição Tributária Progressiva no Campo de Incidência do ICMS. Jus Navigandi, v. 62, n. 3570, p. 1-93, 2002. Disponível em <www.jus.com.br/doutrina/texto.asp>

 
Alexandre Henrique Salema Ferreira*
salema@sefin.pb.gov.br

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- Publicado em 10/09/2003



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