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Paulo Andres Costa 
Consultor do SINDUSCON - Oeste de Santa Catarina (Economia e Estatística), membro da Comissão de Estudos de Custo Unitário e Orçamento de Construção Civil (COBRACON) - ABNT, árbitro permanente da Câmara de Mediação e Arbitragem (Incorporações Imobiliárias) de Chapecó.

Artigo - Previdenciário/Trabalhista - 2003/0120

INSS - Os problemas técnicos da aferição indireta de salários na construção civil
Paulo Andres Costa*

A instrução normativa nº 69 do Instituto Nacional do Seguro Social estabeleceu um procedimento administrativo específico para emissão de Certidão Negativa de Débito referente a matrícula de obra de construção civil. Diferente do tratamento geral dado às empresas, onde as CND´s são emitidas mediante verificação da regularidade de recolhimentos, este procedimento permite comparar quantitativamente o total recolhido vinculado à obra pela matrícula CEI (Cadastro Específico do INSS) com o valor estimado para recolhimento. A estimativa é feita através de um programa de cálculo que determina valores de aferição, tendo como base o Custo Unitário Básico da Construção Civil.

Esta forma de verificação somente tem sentido no âmbito administrativo, pois se sabe que a CND somente pode ser negada diante da existência de crédito constituído, como já reconheceu a Advocacia-Geral da União, quando na Súmula Administrativa nº 18 consolidou o entendimento nos seguinte termos:

"Da decisão judicial que determinar a concessão de Certidão Negativa de Débito (CND), em face da inexistência de crédito tributário constituído, não se interporá recurso."

Historicamente, o INSS utiliza desde há muito esta conferência em ações fiscais. O sistema de cálculo serve, ao mesmo tempo, para aferição e arbitramento. Trata-se de aferição quando usada na comparação, e arbitramento em eventual notificação. Pode-se, inclusive, afirmar que as notificações fiscais relacionadas a obras de construção, em sua grande maioria, abandonam a contabilidade da empresa, e arbitram um valor global com referência na aferição indireta de salários.

A tudo isto se soma a capacidade de multiplicação de entendimentos da fiscalização que varia em função da região e permite diferentes leituras do que está disposto em instrução normativa. A unanimidade em torno do sistema de aferição indireta para obras de construção civil passa pela essência, mas não pela interpretação. É bem verdade que o INSS, ultimamente, vem desenvolvendo ações na busca de uniformização de interpretações e procedimentos, contudo o sistema é por demais complexo porque dependente de conhecimentos técnicos específicos.

Na própria instrução normativa, alguns conceitos são confusos, abrindo a possibilidade de interpretações que fogem à necessidade de encontrar o custo mais apropriado de uma obra. Ao classificar tipos de obras, por exemplo, o INSS confunde tipo arquitetônico-construtivo com o uso da edificação. Se por um lado busca classificações tecnicamente corretas como galpão, residência, etc, por outro inclui estranhos tipos como danceterias, teatros, cinemas, casas de espetáculos; supermercados, hipermercados e templos religiosos. Evidentemente que não se pode confundir uso da edificação com o seu tipo construtivo. Esclarecendo: não é a destinação dada à obra que define seu custo.

Por estas questões, temos manifestado opinião de que um trabalho essencialmente técnico como a aferição indireta de salários mediante orçamentação expedita deve ser elaborado com base em conhecimento e atribuição para tanto. Não se trata de posição em defesa corporativa com intuito de reserva de mercado. Muito pelo contrário, o alerta tem a seriedade de defender o contribuinte e o próprio INSS num procedimento que, mais do que técnico, é científico.

Se o sistema proposto pelo INSS busca amparo em bases técnicas, tecnicamente deve ser tratado. Isto porque o sistema é alimentado com dados técnicos, e produz um resultado independente da correção das variáveis informadas, o que gera um risco sempre presente.

A orçamentação com base no Custo Unitário Básico da construção civil, definida em norma técnica da Associação Brasileira de Normas Técnicas e que, em linhas gerais, serve como modelo para o cálculo proposto pelo INSS, não é um sistema tão simples que possa ser aplicado mediante a leitura de roteiro de procedimentos. Ainda mais quando envolve análise de dados técnicos, classificação de padrões, leitura de projetos arquitetônicos, e conhecimentos profissionais específicos.

Não por acaso, a justiça trata conflitos nesta área mediante a nomeação de um perito, que, mesmo tendo o conhecimento necessário para a tarefa e a confiança do juiz, ainda submete-se ao contraditório exercido pelos assistentes técnicos das partes em conflito.

Não por acaso a Caixa Econômica Federal adotou um sistema de avaliação de imóveis que parte de criteriosos parâmetros e estudos, e tem na atribuição profissional para o cálculo a sua segurança.

Isto dito, é preciso comentar alguns aspectos que comprovam a complexidade referida. É o que adiante faremos, esclarecendo conceitos e definições que geram inúmeros conflitos. Enumeramos:

1- A instrução normativa afirma em sua base teórica que o CUB considera apenas uma reduzida amostra básica dos salários que compõem o custo de uma obra.

Não é assim. O lote básico de materiais e serviços que serve para levantamento dos preços que compõem o CUB, cujo número de componentes é extremamente resumido, não trata de itens orçamentários individuais e sim de famílias orçamentárias. Cada família orçamentária representada pelo item básico contém em sua composição diversos itens cujas variações de preço são similares e uniformes. Portanto, índices individuais foram agrupados por conversão em um único representativo, para facilitar a pesquisa de preços.

A título de exemplo, quando o Sindicato da Construção Civil - SINDUSCON - pesquisa o preço unitário para o item PEDREIRO, aplica o valor encontrado a uma família orçamentária que engloba em seu coeficiente o montante de salários correspondente a ajudante de eletricista, ajudante de encanador, eletricista, encanador, pedreiros (de acabamento e massa) e encarregado.

Pode-se alegar que isto não está explicitado em norma; pois é esta a defesa que fazemos: a norma técnica pressupõe um conhecimento técnico prévio que vem da formação profissional a quem a norma da ABNT é dirigida.

Portanto, é incompleta e equivocada a afirmação feita na instrução normativa do INSS de que os lotes básicos consideram apenas os salários de pedreiros, carpinteiros, armadores e serventes, para composição do montante de salários que formam o valor do CUB.

2- Na Instrução Normativa 69, o INSS alterou o índice de salários aplicado por arbitramento ao CUB de 18% para 20%, considerando as obras com mais de 300,00 m2. Para sustentar tal alteração, o INSS analisou os valores divulgados pelos Sinduscon´s e encontrou nesta análise suposta base para o acréscimo definido.

Mas, façamos aqui uma análise dos mesmos valores utilizados pelo INSS e chegaremos a um questionamento: a análise antecedeu a decisão ou foram buscados, a posteriori, argumentos numa engenharia de percentuais, cujo conhecimento a poucos é dado?

Tomemos aleatoriamente valores do CUB divulgados para o mês de maio/2003, pelo SINDUSCON-PR. A proporção na composição entre materiais e mão-de-obra varia mensalmente, mas presta-se para nosso objetivo de análise.

Percentuais de salários diretos, incluídos no valor do CUB:

CUB HABITACIONAL: 17,53% a 23,48%;

CUB COMERCIAL SALAS E LOJAS: 13,56% a 20,78%;

CUB COMERCIAL ANDARES LIVRES: 13,21% a 20,58%.

Percentuais de Salários somados aos valores gerados por encargos sociais, incluídos no valor do CUB:

CUB HABITACIONAL: 43,59% a 58,38%;

CUB COMERCIAL SALAS E LOJAS: 33,75% a 51,71%;

CUB COMERCIAL ANDARES LIVRES: 32,88% a 51,21%.

Como o percentual de salários proposto na nova instrução normativa está muito próximo do limite máximo verificado tecnicamente no custo básico, o INSS decidiu buscar auxílio nas verbas incluídas no CUB a título de encargos das leis sociais, que se somam aos percentuais de salários, e que, de acordo com esta interpretação, deveriam também compor a base de cálculo para contribuições.

Novamente é preciso esclarecer que o tratamento orçamentário dos valores de décimo-terceiro-salário, licença paternidade, acidente de trabalho, etc, são computados como forma de provisão orçamentária dentro de estimativas variáveis. Não se pode esperar num mês que todos os funcionários recebam verbas referentes a acidentes de trabalho, licença paternidade, etc. Estima-se valor médio, para fins de orçamento. Fácil é entender que mês a mês não se aplicam estes acréscimos aos salários efetivamente pagos. No período de um ano, se analisarmos o registro contábil de valores pagos a título de remuneração salarial pela empresa, é provável que esta previsão seja verificada, porém não se pode dizer o mesmo com relação a salários de uma obra cuja duração seja inferior ao período de um ano.

Como diz o roteiro sugerido pelo SINDUSCON-PR, este tipo de estimativa tem por objetivo:

"dimensionar o impacto resultante da aplicação das obrigações sociais sobre a folha de pagamento das empresas de construção civil. Os resultados apresentados devem ser adaptados e ajustados às características de operação dos negócios de cada empresa. Por isso, todo o modelo de aferição dos encargos sociais sobre salários é meramente indicativo."

Portando, só seria possível incluir estes valores adicionais se computados na mesma proporção quando da consideração de salários efetivamente pagos. Isto não ocorre, porque não é prática, no sistema do INSS, esta consideração e nem existe recolhimento sobre previsão de salários. Por isso, prudentemente, em instruções normativas anteriores optava-se por expurgar estes valores, considerando apenas, e com maior segurança, os valores de salários diretos, sem aplicação de encargos.

3. A complexidade também se dá na questão dos padrões de construção. O sistema do INSS aplica um coeficiente único sobre um valor global definido pelo padrão. Ora, é de fácil constatação que o valor global varia, neste caso, preponderantemente em função do custo do material. Os salários têm uma variação mensal mínima e nem sempre se comportam como se poderia supor a partir do senso comum. Esta simplificação pode até ser sustentada, em suas variações, no interesse de preservar um volume de arrecadação, mas não se justifica na análise isolada de uma obra de construção civil.

Para maior clareza, utilizemos um exemplo. Com base na mesma fonte de pesquisa e cálculo do CUB do estado do Paraná, observemos o que segue:

O CUB Comercial do tipo salas e lojas, para edifícios com quatro pavimentos, define-se pelos seguintes valores:

a) PADRÃO BAIXO: R$ 435,66/m2

b) PADRÃO NORMAL: R$ 493,11/m2

c) PADRÃO ALTO: R$ 677,78/m2

Para o montante de salários diretos, o valor informado pelo SINDUSCON-PR é:

d) PADRÃO BAIXO: R$ 90,53/m2 (20,78% do valor global em "a.")

e) PADRÃO NORMAL: R$ 93,64/m2 (18,99% do valor global em "b.")

f) PADRÃO ALTO: R$ 92,11/m2 (13,59% do valor global em "c.")

Já para o INSS, os valores arbitrados são:

g) PADRÃO BAIXO: R$ 87,13/m2 (20% do valor global em "a");

h) PADRÃO NORMAL: R$ 98,82/m2 (20% do valor global em "b");

i) PADRÃO ALTO: R$ 135,56/m2 (20% do valor global em "c").

Basta uma rápida comparação entre os valores arbitrados (g, h, i) e os denunciados pelo CUB (d, e, f), para constatar que as relações não são tão simples e lineares. No caso do padrão alto, de forma nítida, o contribuinte que recolher sobre valores arbitrados ou promover confissão de dívida com base no parâmetro do INSS estará pagando em função da diferença do material aplicado em sua obra e não em função, como deveria ser, do valor-base para contribuições ao INSS.

Poderíamos citar mais uma dezena de problemas técnicos que surgem num sistema que ora mostra consistência, ora distancia-se de valores próximos à realidade. No entanto, por ser a tributação por arbitramento uma tendência mundial, cumpre-nos lembrar que esta tendência também considera o princípio da razoabilidade como norte para a definição de índices e alíquotas. Razoável é sempre tomar a referência na base, pois, assim, trabalha-se com valores de maior abrangência. A referência passa pela proximidade de limites mínimos. Assim procedendo, o fisco não alimenta contestações e cumpre seu objetivo com eficácia. No caso em pauta, ao aumentar percentuais, o INSS caminha em sentido contrário, expondo-se a questionamentos. E com base na rápida análise apresentada, o sistema proposto pelo INSS, tal como está, ainda necessita de sérios ajustes, para ter sustentação.

DATA REF.: 22/06/03

 
Paulo Andres Costa*
andress@desbrava.com.br

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- Publicado em 15/07/2003



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