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Jorge Alberto Péres Ribeiro 
Advogado em Natal (RN), professor da FARN, auditor-fiscal da Receita Federal aposentado.

Artigo - Municipal - 2002/0031

Interpretação da Lei Complementar nº 100/99. Sobre a alíquota máxima para o ISS
Jorge Alberto Péres Ribeiro*

1.Introdução

Parece continuar acesa a polêmica sobre a correta interpretação a ser dada à Lei Complementar nº 100, de 1999, que introduziu um novo item à Lista de Serviços do Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN ou, simplesmente, ISS) e fixou para este uma alíquota máxima de 5%. Tem-se observado inúmeros processos administrativos e judiciais, nos quais as empresas vêm se insurgindo contra as Prefeituras em razão da cobrança deste imposto com alíquotas superiores ao percentual de cinco por cento, ora previsto naquela lei federal.

Argumentam a seu favor essas empresas que a Constituição Federal de 1988 (CF/88) prevê, em seu art. 156, § 3º, inciso I, que, em relação ao ISS, cabe à lei complementar fixar as suas alíquotas máximas, previsão esta agora sanada pela novel LC 100/99.

Sem razão, no entanto, como se passa a demonstrar, a seguir.

2.O Motivo Básico da Instituição LC nº 100/99

O Imposto sobre Serviços foi instituído pelo Decreto-lei nº 406/88 e finalmente alterado pela Lei Complementar nº 56/87, da União, tinha em anexo, até 1999, uma tabela ou lista de serviços com 100 itens catalogados, cabendo a cada Município estipular suas respectivas alíquotas ou percentuais a ser cobrados, tendo como base de cálculo o preço do serviço prestado.

Considerando, no entanto, a necessidade de conservação, manutenção e melhoramentos na cada vez mais extensa malha rodoviária federal visando, principalmente, a segurança do trânsito nas estradas, e a crescente escassez de recursos públicos, o Governo concedeu às empresas privadas a execução desses serviços, mediante cobrança de pedágios por parte delas, a fim de angariarem recursos suficientes para bem prestar aqueles serviços. A taxa de pedágio, como se sabe, não tem natureza jurídica de tributo, servindo apenas para custear serviços de melhorias e conservação de estradas; mas, mesmo tratando-se de uma tarifa ou preço cobrado diretamente dos usuários de rodovias, não vinha sendo tributada pelo Poder Público, prejudicando principalmente os municípios que serviam de leito para essas estradas, em seu território.

Finalmente, surgiu então a Lei Complementar nº 100, de 22/12/1999 (publicada no DOU em 23/12), instituindo o item 101 à Lista para sanar essa lacuna há muito reivindicada, qual seja, a de permitir que os municípios, no âmbito de seus respectivos territórios, passem a cobrar o ISS sobre os serviços prestados às estradas pedagiadas. Para evitar abusos, no entretanto, e uniformizar sua cobrança em todo território nacional, posto que uma mesma estrada pode perpassar vários Estados federados, a referida lei, sabiamente, estipulou para esse serviço - e tão somente para ele - uma alíquota máxima, fixada em 5%. E é o que se depreende pela leitura dos dois principais de seus cinco artigos da LC 100/99, que ora se transcreve ad litteram:

Art. 3o A Lista de serviços anexa ao Decreto-Lei no 406, de 31 de dezembro de 1968, com a redação dada pela Lei Complementar no 56, de 15 de dezembro de 1987, passa a vigorar acrescida do seguinte item:

"101 - exploração de rodovia mediante cobrança de preço dos usuários, envolvendo execução de serviços de conservação, manutenção, melhoramentos para adequação de capacidade e segurança de trânsito, operação, monitoração, assistência aos usuários e outros definidos em contratos, atos de concessão ou de permissão ou em normas oficiais."

Art. 4o A alíquota máxima de incidência do imposto de que trata esta Lei Complementar é fixada em cinco por cento.

Art. 5o Esta Lei Complementar entra em vigor na data de sua publicação.»

[grifou-se]

3.A Interpretação da LC nº 100/99

De notar ainda, por meio de uma interpretação lógico-sistemática, que a referida LC 100/99, de apenas cinco artigos, em momento algum faz referência à Constituição Federal de 1988 e muito menos ao seu dispositivo que prevê, em relação ao ISS, a necessidade de uma lei complementar para fixar alíquotas máximas. Seu objetivo foi única e tão-somente, como disse, acrescentar um novo item à Lista, o de nº 101, que se refere à exploração de rodovias pedagiadas para custear os serviços de conservação das mesmas, serviço este a ser tributado pelo ISS à alíquota máxima de 5% (cinco por cento).

Nesse contexto, e como que a comprovar que a indigitada Lei Complementar nº 100/99 não se refere àquela lei complementar de que trata o § 3º, inc. I, do art. 156, da CF/88, foi recentemente editada a EMENDA CONSTITUCIONAL nº 37, de 12 de junho de 2002 (publicada no DOU em 13/06), a qual, em seu artigo 2º complementa o mencionado inciso I do § 3º, como se reproduz, in verbis:

Art. 2º O § 3º do art. 156 da Constituição Federal passa a vigorar com a seguinte redação:

"Art. 156... (...)

§ 3º Em relação ao imposto previsto no inciso III do caput deste artigo, cabe à lei complementar:

I - fixar as suas alíquotas máximas e mínimas;

(...) [grifou-se]

Ora, a lei não pode conter palavras inúteis. Se a LC nº 100/99 em comento já tivesse tratado das alíquotas máximas, como defendem alguns, a Emenda Constitucional - único ato pelo qual se altera a Constituição - não precisaria referir-se novamente à lei complementar para fixar alíquotas máximas! Bastaria mencionar, simplesmente, "fixar alíquotas mínimas", deixando claro que as alíquotas máximas já fora fixada há três anos atrás.

Conclui-se, do exposto, que a esperada LEI COMPLEMENTAR destinada a fixar alíquotas máximas - e agora também, as alíquotas mínimas, ainda sequer foi instituída, continuando na Carta Magna como norma de eficácia limitada ou reduzida, na feliz colocação do Prof. José Afonso da Silva.(). Por conseguinte, não cabe ao intérprete antever significados na norma onde a lei não o autoriza. A regra elementar em hermenêutica é a de que o intérprete deve preferir, a princípio, a opção pela constitucionalidade da lei, como se aprende na clássica obra de Carlos Maximiliano.() Afinal, presume-se que todo projeto de lei, antes de ser submetido à votação, sujeita-se a análise de sua constitucionalidade perante uma Comissão de Constituição e Justiça, em qualquer casa do Poder Legislativo.

4. A Autonomia dos Municípios

Por outro lado, e em respeito ao princípio federativo, não seria de boa índole o legislador federal sobrepor-se ao municipal, interferindo na autonomia do Município tão arduamente conquistada. Se assim o fosse, quedariam desrespeitados os princípios da certeza e da segurança jurídica garantidos pela Constituição da República. Por força desta, o Município, pessoa jurídica de direito público interno, é hoje um ente federativo, dotado de competência legislativa própria e exclusiva (CF/88, arts. 29 e 30) para legislar sobre assuntos de interesse local, suplementando ainda a legislação federal e estadual no que couber. Por conseguinte, é ente público autônomo, parte da República Federativa do Brasil.

No caso em comento, o que o constituinte pretendeu, ab initio, foi estabelecer alíquota máxima de tributação para o ISS, a fim de evitar abusos entre municípios, ou a chamada "guerra fiscal" entre eles, com graves prejuízos às comunidades. Nunca, porém, pretender que o Congresso Nacional faça as vezes do legislador municipal para estabelecer as alíquotas que somente este, que melhor conhece seu território, tem condições de julgá-las válidas e aplicáveis, e que amplitude. Nesse sentido, como bem assinala o festejado e atualizadíssimo Prof. Roque Carraza(), a lista de serviços é apenas sugestiva e não taxativa, como pretendem alguns doutrinadores, cabendo ao legislador municipal, e não ao legislador complementar da União, estabelecer quais os serviços que o Município pode ou não tributar, bem como a que alíquota deverá ser essa exação. Não fosse assim, o legislador federal poderia fixar alíquotas de 10%, mas também de 5%, de 3%, de 1% ou até de zero por cento, arrazando com as receitas municipais e invadindo a esfera de autonomia administrativa e financeira desse entes políticos.

Aliás, é de se convir, quisesse o Congresso Nacional fixar um teto máximo para a tributação do ISS, tributo cobrado em mais de 5.500 municípios brasileiros, jamais usaria de um subterfúgio como esse, de se valer de uma lei nova para nela introduzir, sub-repticiamente, um dispositivo de tão enorme repercussão para os Municípios, sem levá-lo sequer à ampla discussão nacional.

5. Conclusão

Conclui-se, portanto, com todo respeito das opiniões contrárias, que a alíquota máxima de 5%, de que trata a Lei Complementar nº 100/99, refere-se unicamente ao novo serviço listado sob nº 101, explorado pelas empresas concessionárias de estradas pedagiadas, sem interferir em quais outros serviços da Lista de Serviços do ISS, a qual ainda aguarda regulamentação, agora tanto para a alíquota máxima, como também, para a mínima.

BIBLIOGRAFIA

SILVA, José Afonso da. Aplicabilidade das normas constitucionais. 3ª ed. 3ª tiragem. Malheiros Ed. São Paulo.1999

MAXIMILIANO, Carlos. Hermenêutica e aplicação do direito. 9ª ed. 3ª tiragem. Rio de janeiro. Forense. 1984

CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de Direito Constitucional Tributário. 15ª ed. ver. ampl. atualiz. Malheiros Editores. São Paulo. 2000.

ASSUNÇÃO, Lutero Xavier. Princípios de direito na jurisprudência tributária. Atlas. São Paulo.

Elaborado em 10.2002.

 
Jorge Alberto Péres Ribeiro*
jorgepr@digi.com.br
Texto publicado originalmente no Jus Navigandi (www.jus.com.br), reproduzido mediante permissão expressa do site e de seu autor.
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- Publicado em 07/03/2003



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