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Paulo Andres Costa 
Consultor do SINDUSCON - Oeste de Santa Catarina (Economia e Estatística), membro da Comissão de Estudos de Custo Unitário e Orçamento de Construção Civil (COBRACON) - ABNT, árbitro permanente da Câmara de Mediação e Arbitragem (Incorporações Imobiliárias) de Chapecó.

Artigo - Previdenciário/Trabalhista - 2002/0058

Instrução Normativa INSS/DC nº 69: Mais um desafio à construção civil
Paulo Andres Costa*

O duque d Arcos era vice-rei há três anos, e há três anos a cidade de Nápoles tinha visto aumentarem seus impostos de tal maneira que o governador, não sabendo mais que coisa taxar, gravou os frutos, que, sendo o principal alimento dos lazzaroni, tiveram sempre entrada na cidade de Nápoles sem pagar nenhum direito. Também esta última façanha feriu tão singularmente o povo da mui fiel cidade, que se começou a murmurar fortemente. O duque d Arcos dobrou seus guardas, reforçou a guarnição de todos os castelos, fez voltarem para a capital três dos quatro mil homens esparsos pelas cercanias, redobrou de luxo suas comitivas, nos seus jantares, nos seus bailes, e deixou o povo murmurar. (Masanielo. Conto de Alexandre Dumas)

As ordens de serviço e instruções normativas publicadas pelo Instituto Nacional do Seguro Social vêm, desde há muito, dando-se a questionamentos por adotar uma postura de enfrentamento e redefinição de princípios legais. Funcionam estes atos administrativos como um conjunto de disposições parciais, partindo do pressuposto que existem dois pólos opostos: o contribuinte sempre disposto a sonegar os recolhimentos devidos, e a instituição pública irrepreensível e possuidora de todo o poder para recuperar aquilo que sua presunção estima (com base ou não) como correto. Não são, assim, instruções normativas, mas um triste retrato de como o INSS vê, em sua perspectiva retrógrada, aqueles que são o objetivo e parte integrante do sistema. Deste modo, o INSS também se permite atos dignos da época onde as ordens de serviço traziam o carimbo de documento reservado, com controle de cópias.

Os absurdos são tantos que se presume um estado de direito próprio criado pelo INSS, onde tudo é posto e disposto sem observância de princípios básicos que regem a ordem social.

Interessante é notar que a Diretoria Colegiada da INSS conhece de perto todos os problemas que cercam seus atos normativos. Não são poucos os pareceres internos que criticam e apontam as falhas em suas orientações. Estes pareceres, no entanto, servem apenas para encontrar artifícios, e não, como se esperaria, para corrigir entendimentos equivocados. Verdadeiras confissões de culpa são publicadas oficialmente, como é o caso da Ordem de Serviço INSS/DAF Nº 172, de 3 de outubro de 1997, que, em seu artigo 3º determina:

Na conversão em metros quadrados de valor contido em GRPS anterior a 08/97, será aplicado o percentual de custo de mão-de-obra mais favorável ao contribuinte, apurado de acordo com a Ordem de Serviço INSS/DAF Nº 116/94 ou com a Ordem de Serviço INSS/DAF Nº 161/97

Ora, se há o mais favorável há, por decorrência, o mais desfavorável. Implícito está também o jogo de favorecimentos, quando o favorável ao contribuinte parece não ser favorável ao INSS. O ilícito, curiosamente, somente muda de lado, mas evidentemente se configura para uma ou outra parte. E como será informado ao contribuinte de que, no seu caso, foi, por benevolência suprema e não por direito, utilizado o cálculo mais benéfico? Ainda: como este critério, através dos tempos, foi aplicado? Os mais prejudicados pertencem ao imóvel espaço do passado, onde não se exercita mais o direito do contraditório?

A Instrução Normativa INSS/DC Nº 69, publicada em 11 de maio de 2002, é mais um destes desafios abertos à sociedade brasileira. Mas sua análise exige uma incursão pelo sistema de fiscalização de obras de construção civil. O ato normativo não pode, agora, ser discutido apenas em suas determinações, mas em sua essência.

É o que pretendemos.

1. CND de obra é quitação?

A exigência de apresentação de Certidão Negativa de Débito do Instituto Nacional do Seguro Social, para averbação de obras de construção civil disposta no inciso II do art. 47 da Lei nº 8.212/91, incentivou a formulação de atos administrativos para a liberação do que se julga uma espécie de CND específica. Para isso, o INSS associou ao processo de pedido e emissão do documento, uma série de procedimentos de urgência, visando à proteção de seus interesses.

Em princípio, a emissão da CND de obra de construção civil confunde-se com o encerramento de atividades de estabelecimento, portanto objeto de uma fiscalização final. Dito de outra forma: é o momento para o INSS fazer aquilo que já deveria ter feito. Esta deficiência da fiscalização é conhecida e clara. E, assim, antes de reparar as deficiências de fiscalização, opta-se por promover a cena de uma batalha final, onde o servidor público é incentivado a desconfiar do contribuinte, e este, a ver no servidor a figura do implacável e faminto cobrador de impostos.

Esta forma de liberação de CND cria uma outra figura estranha, a da quitação de débito, que tem sido oferecida mediante a aplicação do processo de aferição indireta a partir da área construída e do padrão da obra. Ora, em tese o valor aferido é o máximo que o INSS pode arbitrar no momento, por isso sua conotação de quitação. Mas, em verdade, nada assegura ao contribuinte que este é o real significado da CND-Obra. Sobre este tema, ensina Leandro Paulsen:

As Certidões Negativas de Débito não implicam senão a declaração de que nada consta nos registros do órgão (seja a Receita Federal, seja a PFN, seja o INSS) acerca da existência de débitos a cargo do contribuinte solicitante (...) As CNDs, pois, sempre comportam a ressalva do direito do Fisco de lançar, inscrever e cobrar as dívidas que vierem a ser apuradas, ainda que relativas a fatos geradores ocorridos antes da emissão da certidão. (Paulsen, Leandro (Org.). Certidão Negativas de Débitos. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 1999.Pag. 43)

Mas, investiguemos como funcionam os sistemas de controle de matrículas (considerando que toda obra de construção civil deve ter matrícula específica junto ao referido instituto).

O INSS trabalha com códigos que identificam as matrículas e instruem os procedimentos da arrecadação e fiscalização. De acordo com a IN INSS/DAF Nº 08, de 23 de outubro de 1998, servem como comando das alterações de situação de matrícula os seguintes códigos:

CÓDIGO DESCRIÇÃO

1 Normal

2 Encerrada

3 Paralisada

4 Falência

5 Concordata

Em relação à obra de construção civil, acrescenta o referido ato administrativo:

1.3.5 - Encerramento

Nos casos de encerramento (cessação de atividade, fusão, incorporação e baixa de obra), a fiscalização providenciará a devida alteração no sistema GIRAFA.

Tratando-se de obra de construção civil particular, será providenciado pelo PAF/APS o encerramento da atividade no cadastro de obras, utilizando o código da situação 2 (encerrada), no sistema GIRAFA com data de quitação da última GRPS/GPS, após a confirmação pelo conta-corrente dos recolhimentos decorrentes da regularização da obra.

No caso de matrícula emitida para regularização de obra de construção civil particular abrangida pelo instituto da decadência, será, também, providenciada a baixa no cadastro com o código da situação 2 (encerrada), no sistema GIRAFA e a data da emissão da CND.

No título III, da mesma instrução, diz o INSS:

9.1.1 Empresa construtora, com execução total da obra.

(...) b) após a emissão da CND, o DISO e respectivos anexos, se houver, serão encaminhados à GRAF/Serviço de Fiscalização circunscricionante do centralizador da contabilidade da empresa. A baixa da matrícula da obra se efetivará por ocasião da fiscalização da empresa.

Isto significa que a emissão de CND para averbação de obra responde a códigos internos: código 3, para obra paralisada; código 2 para matrícula encerrada, mediante fiscalização ou aplicação de aferição indireta.

Na prática, temos hoje duas categorias: CND de obra paralisada e CND de obra fiscalizada. Isto dá o status de quitação da CND emitida para matrícula encerrada. No entanto, repetimos, para o contribuinte, a CND é uma só e diz: ressalvado ao INSS o direito de cobrar qualquer importância que venha a ser considerada devida.

Com o advento da nova instrução normativa, o INSS busca uma forma de emitir sempre CND mediante o encerramento da matrícula. Ou seja, ao conceder o documento quer extinguir seu compromisso de fiscalização. Consolida-se o entendimento de quitação, sempre, é claro, ressalvando o direito de o INSS encontrar falhas no processo que permitiu o encerramento da obra.

Na IN INSS/DC Nº 69, art. 61, volta-se a repetir a tentativa de submeter empresas ao processo de aferição indireta. A diferença em relação a determinações anteriores é que, agora, a fiscalização é a pena para quem não atingiu o limite estabelecido. Diz a instrução:

Art. 61. A CND de obra de construção civil será liberada sem exame dos livros contábeis se a empresa apresentar toda a documentação especificada nos incisos I a X do art. 60 e, cumulativamente, a remuneração dos segurados contida em GFIP ou em documento de arrecadação específico, com vinculação inequívoca à obra, corresponder, no mínimo, a 70% (setenta por cento) do valor:

I- do salário de contribuição apurado com base na área construída e respectivo padrão, na forma prevista no Título III, quando se tratar de edificação predial.

(...)

§ 2º Quando o percentual mínimo previsto no caput não for atingido, a CND somente será liberada após a fiscalização específica da obra nos livros contábeis e demais documentos da empresa.

§ 3º Independente da expedição de CND, fica ressalvado ao INSS o direito de cobrar qualquer importância que venha a ser considerada devida em futura ação fiscal.

Aqui, o INSS institui a aferição indireta de salários como referência que substitui a fiscalização. Obviamente, presume-se que, pela observação final do §3º acima transcrito, os códigos internos continuarão a comandar os procedimentos fiscais. Em linguagem comum, pode-se dizer: se a empresa for aprovada no critério de 70%, será emitida a CND e a matrícula será paralisada, ficando na mira de uma fiscalização futura (serão cobrados os valores complementares, quando seu volume for interessante à fiscalização?); se não atingir aquele limite, sofrerá fiscalização já com a orientação de que existe base (suspeita) para notificação fiscal.

2. O problema da aferição indireta

Segundo definição do INSS, na atual IN INSS/DC Nº 69, aferição indireta é:

procedimento de que dispõe o INSS para a apuração das bases de cálculo das contribuições previdenciárias e das destinadas a outras entidades e fundos (terceiros), quando o livro diário, devidamente formalizado, não for apresentado, mesmo que o sujeito passivo esteja legalmente dispensado da escrituração contábil, quando ocorrer recusa de apresentação de qualquer documento ou informação, quando forem sonegados ou quando forem apresentados deficientemente, e para a apuração do salário-de-contribuição em obra de construção civil de responsabilidade de pessoa física.

Não é este o significado completo que, historicamente, se tem dado ao processo. Quer, o INSS, que o cálculo feito a seu gosto seja verdade incontestável. Para isso, lança mão dos mais diversos artifícios. Junta números, expõe estatísticas e promove confusão. Pouco importa a função social do recolhimento de contribuições; importa um valor final estimado por leigos em custo de obra, sem qualquer compromisso com a situação específica de cada obra. Defende-se o direito de arrecadar e não o a vigilância na garantia de benefícios.

Mas... Qual a referência correta para emissão de CND: as contribuições regulares ou a comparação de recolhimentos com o total aferido? Pelo que dispõe o INSS, a referência única é o cálculo efetuado conforme critérios da aferição indireta.

Esta visão arbitrária cria uma série de problemas graves. A fiscalização instantânea não se sustenta se analisarmos o que segue:

a) A empresa não paga percentual de CUB a seus funcionários, mas salários. O INSS sabe disso. Tanto que, na exposição de motivos que acompanhou a minuta da atual Instrução Normativa, considerou:

O sistema de cálculo atual converte tais guias em área regularizada, dividindo o valor do salário-de-contribuição tributado pelo CUB vigente na competência da guia e pelos percentuais escalonados adotados pelo INSS para cálculo do salário-de-contribuição (4%, 8%, 14% e 18%). A área regularizada é subtraída da área total, obtendo-se a área a regularizar, que é multiplicada pelo CUB atual e pelos percentuais escalonados.

Ao proceder desta maneira, o que o sistema faz, em última análise, nada mais é do que atualizar o salário-de-contribuição da guia de recolhimento pela variação do CUB. Não existe previsão legal para adoção de tal índice de correção, que acarreta uma série de problemas.

É preciso esclarecer: esta crítica interna fundamentava a correção dos problemas, mas foi desconsiderada, apostando que os contribuintes, de inteligência limitada, todos eles, nunca chegariam tal conclusão.

Repetimos, então, o que disse o parecer: não há previsão legal.

b) A aferição indireta só teria valor legal se efetuada por profissional legalmente capaz e habilitado para tal cálculo. É caso de lembrar que, na recepção de laudos médicos, o INSS não aceita documentos firmados por contadores, farmacêuticos, encanadores... Quando se trata de conceder benefícios, o INSS quer a garantia do profissional-perito formado em medicina. Ora, a Lei 5.194/66, que regula o exercício das profissões de Engenheiro, Arquiteto e Engenheiro Agrônomo, é taxativa ao determinar:

Art. 13 - os estudos, plantas, projetos, laudos e qualquer outro trabalho de Engenharia, de Arquitetura e de Agronomia, quer público quer particular, somente poderão ser submetidos ao julgamento das autoridades competentes e só terão valor jurídico quando seus autores forem profissionais habilitados de acordo com esta lei.

Art. 14 nos trabalhos gráficos, especificações, orçamentos, pareceres, laudos e atos judiciais ou administrativos, é obrigatória, além da assinatura, precedida do nome da empresa, sociedade, instituição ou firma que interessarem, a menção explícita do título do profissional que os subscrever e do número da carteira referida no art. 56.

A inteligência da Lei está em proteger a sociedade. A segurança está na habilitação legal e na responsabilidade pelo cálculo.

c) A aferição indireta diz tomar como base o Custo Unitário Básico (CUB), definido na NBR/ABNT 12.721. Isto é uma verdade de significado restrito. O que faz o INSS é comandar um coeficiente sobre um valor de referência, cuja variação é calculada mensalmente. Prova disto é que decidiu, na nova instrução normativa, alterar o coeficiente de salários de 18% para 20% sobre o CUB. Como o CUB de referência não mudou na grande maioria dos casos, trata-se de um simples aumento.

E qual a base para isto? Enquanto todo o setor da construção civil notadamente trabalha para otimizar sua produção, o INSS caminha em sentido contrário. Note-se ainda que isto só se verificou em obras acima de 300,00 m2. As obras que estão abaixo deste limite (teoricamente aquelas onde a mão-de-obra tem maior peso no custo total) não tiveram seus percentuais de salários modificados. Tecnicamente, vê-se que é impossível discutir os critérios deste procedimento. Não se quer estabelecer um cálculo criterioso, mas uma desculpa matemática para um valor aleatório.

Quando cita a NBR 12.721 como fundamento, o INSS comete um dos mais graves equívocos em seu ato normativo: somente o cancelamento oficial desta norma daria suporte ao cálculo definido na atual INSS/DC Nº 69. E isto é enfatizado na referida exposição de motivos :

abolimos a expressão área equivalente da aferição, tendo em vista a necessidade de estabelecer critérios objetivos e uniformes para o país inteiro, e de fácil compreensão pelos servidores e contribuintes, sendo impossível avaliar o padrão das edificações com base no acabamento efetivamente aplicado.

Ora! Se é impossível avaliar o padrão das edificações, como é possível calcular um valor confiável? Só há uma saída: abolir a própria norma técnica que regula o cálculo do custo de obra. E é isto o que tenta fazer o INSS, ao ignorar os procedimentos de estimativa de custo disposto em norma técnica da ABNT.

d) A nova forma de cálculo traz coeficientes de salários iguais para obras diferentes. Numa obra industrial, por exemplo, o percentual de mão-de-obra é o mesmo de uma obra residencial. Sem dúvida, um disparate próprio de quem não conhece orçamentação na construção civil.

4- O quê há de novo?

A nova instrução normativa tem, sim, procedimentos novos. Todos eles visam aumentar a burocracia e fortalecer os entendimentos desaprumados do INSS.

O instituto da retenção passa a ser um mero passaporte para a aceitação dos recolhimentos declarados em GFIP. Para obras de construção civil, o valor retido não será considerado como recolhimento na efetivo.

O contratante recebe obrigações que só poderão ser cumpridas com a contratação de um auditor. Veja-se o volume de documentos solicitados no pedido de CND-Obra:

Art. 60. Para regularização da obra de construção civil, o proprietário, o dono da obra, o incorporador ou a empresa construtora contratada para executar obra por empreitada total deverá apresentar, na APS ou na UAA circunscricionante de seu estabelecimento centralizador:

I - Declaração e Informação Sobre Obra (DISO), devidamente preenchida e assinada pelos responsáveis pela empresa, em duas vias;

II - planilha com relação de prestadores de serviço assinada pelos responsáveis pela empresa, em duas vias, conforme o modelo do Anexo II;

III - contrato social ou estatuto original ou cópia autenticada, para comprovação das assinaturas constantes da DISO e, no caso de sociedade anônima, sociedades civis ou cooperativas, apresentar também a ata de eleição dos diretores e cópia do documento de identidade deles;

IV - alvará de concessão de licença para construção e planta aprovada pela prefeitura ou, na hipótese de obras contratadas com a Administração Pública, não- sujeitas à fiscalização municipal, os contratos firmados e a ordem de serviço ou autorização para o início de execução da obra;

V - habite-se, auto ou certificado de conclusão, ou documento equivalente expedido pela prefeitura, ou termo de recebimento da obra, no caso de obras contratadas com a Administração Pública;

VI - quando houver mão-de-obra própria, documento de arrecadação com recolhimento na matrícula CEI da obra e, a partir de janeiro de 1999, a respectiva GFIP específica, com código 155 ou 908 ou com código 906, todos constantes no Manual da GFIP, quando não houver mão-de-obra própria, com comprovante de entrega;

VII - até janeiro de 1999, a nota fiscal ou fatura de prestação de serviços emitida por empreiteira ou subempreiteira que tiverem sido contratadas, com vinculação inequívoca à obra, acompanhada da respectiva cópia de guia de recolhimento específica quitada e, na competência janeiro de 1999, também a GFIP específica por obra, com código 150 ou 907, constantes no Manual da GFIP, com comprovante de entrega;

VIII - a partir de fevereiro de 1999, a nota fiscal, a fatura ou o recibo de prestação de serviços emitidos por empreiteira ou subempreiteira, que tiverem sido contratadas, com vinculação inequívoca à obra, com o destaque da retenção dos 11% (onze por cento), com o documento de arrecadação da retenção quitada e respectiva GFIP específica, com código 150 ou 907, constantes no Manual da GFIP, com comprovante de entrega;

IX - a partir de março de 2000, a nota fiscal ou fatura relativa aos serviços prestados por cooperados por intermédio de cooperativa de trabalho, porventura contratada, que de forma inequívoca esteja vinculada à obra, com respectivo documento de arrecadação com a contribuição de 15% (quinze por cento) e a GFIP com código 155 ou 908, constantes no Manual da GFIP, da empresa contratante, na qual foi declarado o valor pago à cooperativa;

X - livro diário, devidamente formalizado, do período da obra e respectivo razão ou cópia do último balanço acompanhado de declaração firmada pelo proprietário e contador da empresa de que possui escrituração contábil regular, observado o lapso de 90 (noventa) dias previsto no § 13 do art. 225 do RPS.

No procedimento de aferição indireta, reconhecendo sua fragilidade, institui-se a desistência do direito constitucional de ampla defesa, obrigando o contribuinte a assinar o seguinte termo:

(...) solicita expressamente ao INSS que a obra de matrícula CEI _____, sob sua responsabilidade, com endereço na _____ (endereço completo, com CEP, da obra) seja regularizada mediante constituição e recolhimento das contribuições previdenciárias e das devidas a outras entidades e fundos (terceiros), incidentes sobre a remuneração apurada por aferição indireta na forma prevista no ato normativo próprio de Construção Civil, reconhecendo como devidas as contribuições assim calculadas, declarando estar ciente de que, independentemente da expedição de CND, fica ressalvado ao INSS o direito de cobrar qualquer importância que venha a ser considerada devida em futura ação fiscal.

Certamente, da Lei Nº 8.212, DE 24 DE JULHO DE 1991,art. 33, § 4º, só tem validade a parte que dá suporte ao processo de aferição:

Na falta de prova regular e formalizada, o montante os salários pagos pela execução de obra de construção civil pode ser obtido mediante cálculo da mão-de-obra empregada, proporcional à área construída e ao padrão de execução da obra,

Ignorando o que segue:

cabendo ao proprietário, dono da obra, condômino da unidade imobiliária ou empresa co-responsável o ônus da prova em contrário.

Resta, por fim, esperar uma explicação do INSS para a seguinte situação:

No dia 30 de junho, o recolhimento aferido para um galpão industrial (em estrutura de concreto pré-moldado ou metálica) com 1000,00 m2, no estado do Rio de Janeiro, conforme ordem de serviço vigente, será de:

1000,00 m2 X R$441,29 X 4,00% X 36,80% = R$ 6.495,79.

Já no dia 01 de julho, o valor será o somatório de quatro parcelas:

100,00 m2 x R$239,53 x 2,00% x 36,80% = R$ 176,29

100,00 m2 x R$239,53 x 5,00% x 36,80% = R$ 440,74

100,00 m2 x R$239,53 x 11,00% x 36,80% = R$ 969,62

700,00 m2 x R$239,53 x 15,00% x 36,80% = R$ 9.255,44

TOTAL R$10.842,09

Qual a explicação para a alteração de valores num mesmo caso? Este é só um dos exemplos de como o INSS trata a questão de forma irresponsável. Mas, no entender do INSS, assim como para o imaginário Duque D Arcos, ao povo só é dado o direito de murmurar.

 
Paulo Andres Costa*
Consultor do SINDUSCON - Oeste de Santa Catarina (Economia e Estatística), membro da Comissão de Estudos de Custo Unitário e Orçamento de Construção Civil (COBRACON) - ABNT, árbitro permanente da Câmara de Mediação e Arbitragem (Incorporações Imobiliárias) de Chapecó.
E-mail: andress@desbrava.com.br
Home-page: www.informarte.net/pandres

Texto publicado originalmente no Jus Navigandi (www.jus.com.br), reproduzido mediante permissão expressa do site e de seu autor. Elaborado em 06.2002.


  Leia o curriculum do(a) autor(a): Paulo Andres Costa.



- Publicado em 25/09/2002



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