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Jayme Gustavo Arana 
Procurador Federal. Especialista em Processo Civil.

Artigo - Federal - 2002/0115

Lei Complementar em matéria tributária
Jayme Gustavo Arana*

Quanto ao processo elaborativo, do ponto de vista formal, a lei complementar exige maioria absoluta dos votos dos membros das duas casas do Congresso Nacional, observados, no mais, os demais termos das leis ordinárias ( Constituição, art. 69). A votação da lei complementar está condicionada a um quorum especial ( próprio da espécie) e qualificado ( maior número de votos). Este é o requisito de forma ( procedimental) da lei complementar, que assume a feição de lei nacional. Pelo artigo 69 da Constituição, as leis complementares "serão aprovados por maioria absoluta", nas duas casas. ( Bernardo Ribeiro Moraes, pag. 22)

Por outro lado, a lei complementar tem conteúdo próprio, estando previstos na Constituição os casos taxativos a serem por ela disciplinados. A lei complementar tem um conteúdo especial, previsto na Constituição, sendo suas atribuições, de essência, na área tributária, as seguintes: " Art. 146 - Cabe à lei complementar: I- dispor sobre conflitos de competência, em matéria tributária, entre União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios; II - regular as limitações constitucionais ao poder de tributar; III - estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária, especialmente sobre : a) definição de tributos e de suas espécies, bem como, em relação aos impostos discriminados nesta Constituição, a dos respectivos fatos geradores, bases de cálculo e contribuintes; b) obrigação, lançamento, crédito, prescrição e decadência tributários; c) adequado tratamento tributário ao ato cooperativo praticado pelas sociedades cooperativas." ( Bernardo, pag. 23 )

Através da lei complementar, tem-se a aprovação de representantes de toda a nação, para a solução da matéria. Não se trata de interesse da União. A lei complementar é destinada a atuar apenas as normas constitucionais que, de forma expressa, as prevêem ( é lei complementar à Constituição ). Além das atribuições da lei complementar, vemos que a Constituição ainda faz as seguintes referências, exigindo a respectiva complementação para:

a) a União instituir empréstimo compulsório ( art. 148 ) e contribuições ( art. 149);

b) a União instituir impostos previstos no campo de sua competência tributária residual ( art. 154, I);

c) regular a instituição do imposto estadual sobre transmissão causa mortis e doação e doação, de quaisquer bens ou direitos ( art. 155, parágrafo primeiro, inciso III), e regular o imposto sobre grandes fortunas ( art. 153, inciso VIII);

d) definir os contribuintes, dispor sobre substituição tributária, disciplinar o regime da compensação do imposto, fixar o local das operações, excluir da incidência do imposto nas exportações para o exterior, prever casos de manutenção de crédito relativamente à remessa para outro Estado e exportação para o exterior, e regular a forma como isenções e benefícios fiscais serão concedidos e revogados, tudo em relação ao imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre a prestação de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação ( art. 155, parágrafo segundo, inciso XII);

e) definir os serviços de qualquer natureza, relativos ao imposto sobre serviços de qualquer natureza ( art. 156, inciso IV);

f) fixar as alíquotas máximas do imposto sobre vendas a varejo do combustíveis líquidos e gasosos e imposto sobre serviços de qualquer natureza ( art. 156, parágrafo quarto, inciso I);

g) excluir da incidência do imposto sobre serviços de qualquer natureza a exportação de serviços para o exterior (art. 156, parágrafo quarto, inciso II)

h) os casos previstos no art. 161. ( elenco todo formulado por Bernardo, pags. 23-24).

Não se nega a procedência da afirmação de que a lei ordinária não pode revogar a lei complementar. Todavia, partindo dessa afirmação não é possível extrair a conclusão pela superioridade formal da lei complementar porque a recíproca é igualmente verdadeira: a lei complementar não pode revogar a lei ordinária. E não pode em virtude basicamente de dois argumentos: a) os campos da lei complementar e da lei ordinária em princípio não se interpenetram, numa decorrência da técnica constitucional de distribuição ratione materiae de competências legislativas; b) a superveniência da lei complementar somente suspende ou paralisa a eficácia da lei ordinária, em casos excepcionais e que serão oportunamente examinados. ( José Souto Maior Borges, Lei complementar Tributária, pag. 25)

Em outras palavras: Se não é constitucionalmente viável a interpenetração dos campos privativos de legislação, não é possível a legislação concorrente, assim entendido o concurso de atos legislativos, emanados de fontes diversas e disciplinando simultaneamente idênticas matérias no mesmo âmbito espacial de validade. Portanto, o princípio da competência, nos termos em que está constitucionalmente estruturado, implica a conclusão de que o problema da possibilidade de ser a lei complementar revogada por lei ordinária - e vice-versa - não passa de um falso problema. Não se coloca o problema da revogação das leis quando estamos diante de campos legislativos distintos. Se a lei ordinária invadir o campo da lei complementar terá, por isso mesmo, afetada a sua validade, pelo inobservância do quorum especial e qualificado o extravasamento do seu âmbito material. (José Souto Maior Borges, pag. 25)

A interpenetração inconstitucional dos campos privativos de legislação pode dar-se em diversas hipóteses: a) a lei complementar invade o campo reservado às simples leis ordinárias da União ( mais adiante, ver-se-ão as outras conseqüências possíveis, que não a inconstitucionalidade para a hipótese contemplada nessa alínea; b) a lei ordinária da União invade o campo da lei complementar; c) a lei complementar invade o campo da legislação ordinária dos Estados-Membros e Municípios; d) a lei ordinária dos Estados-membros e Municípios invade e campo da lei complementar. ( José Souto Maior Borges, pag. 25)

Conseqüências para as diversas hipóteses:

Se a lei complementar invadir o âmbito material de validade da legislação ordinária da União, valerá tanto quanto uma lei ordinária federal. Sobre esse ponto não há discrepância doutrinária. A lei complementar fora do seu campo específico, cujos limites estão fixados na Constituição é simples lei ordinária. Sem a congregação dos dois requisitos estabelecidos pelo art. 50 da Constituição ( Hoje art. 69 e mais aquelas hipóteses expressamente reservadas na CF à lei complementar ), o quorum especial e qualificado ( requisito de forma ) e matéria constitucionalmente prevista como objeto de lei complementar ( requisito de fundo) não há lei complementar. Contudo, se não ultrapassar a esfera de atribuições da União, o ato legislativo será existente, válido e eficaz. Só que não estará submetido ao regime jurídico da lei complementar - inclusive quanto à relativa rigidez- mas ao da lei ordinária, podendo conseqüentemente ser revogada por esta. Conseqüentemente, não está inteiramente correta a afirmação de que nada obsta à lei complementar disciplinar matéria própria de outras normas, salvo a resolução e o decreto legislativo. E não o estará em decorrência sobretudo de dois argumentos : a) a impropriamente designada "lei complementar" será apenas lei ordinária, com rótulo ou "nomen iuris" inadequado; b) a pretensa lei complementar ainda assim deverá dispor sobre matéria inserida no âmbito da competência legislativa da União. ( José Souto Maior Borges, pag. 26)

Se inversamente, a lei ordinária da União invadir o campo da lei complementar estará eivada de visceral inconstitucionalidade porque a matéria, no tocante ao processo legislativo, somente poderia ser apreciada com observância de um quorum especial e qualificado, inexistente na aprovação da lei ordinária. A reserva constitucional da lei complementar funciona então como um óbice à disciplina da matéria pela legislação ordinária. ( José Souto Maior Borges, pag. 27)
Se ocorrerem as hipóteses de invasão, pela lei complementar, da esfera de competência legislativa dos Estados-membros e Municípios ou de a lei ordinária dos Estados-membros e Municípios invadir o campo privativo da lei complementar, estaremos diante de atos inconstitucionais do Congresso ou das Assembléias Legislativas e Câmaras de Vereadores, tudo pelo vício de incompetência. (José Souto Maior Borges, pag. 27).

Há uma outra corrente doutrinária ( Bernardo Ribeiro Moraes, Ruy Barbosa Nogueira), entretanto, que defende o entendimento, segundo o qual, a lei complementar seria superior às leis ordinárias federal, estadual, municipal. O fundamento desta doutrina está em que a lei complementar, antes de ser uma lei federal, seria uma lei nacional e, em conseqüência, superior àquelas normas representativas apenas de setores parciais de validade espacial do nosso ordenamento jurídico pátrio.

A jurisprudência, segue a doutrina de José Souto Maior Borges.

 
Jayme Gustavo Arana*

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- Publicado em 28/02/2002



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