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José Antonio Pachecco 
Auditor Fiscal da Receita Federal. Ex Agente Fiscal de Rendas do Estado de São Paulo.

Artigo - Estadual - 2001/0002

ICMS - Unificação da Legislação - Dificuldades Políticas e Técnicas
José Antonio Pachecco*

"O problema do ICMS Estadual é um só: É um imposto sobre o valor agregado que não admite barreiras interestaduais e que, por isso, em todo país desenvolvido é de competência federal."

Novamente volta a notícia na grande imprensa de que o governo federal vai se empenhar na apresentação e aprovação de Emenda Constitucional visando resolver as distorções encontradas na atual estrutura do ICMS. A nova proposta de reforma, incluída na agenda do Governo Federal para os próximos dois anos, foi apresentada dia 16 de março de 2001 para os secretários de fazenda de cinco Estados: São Paulo, Bahia, Ceará, Goiás e Rio Grande do Sul. Na manhã do dia 22 de março de 2001 foi reapresentada a todos os secretários de fazenda dos 26 Estados e do Distrito Federal.

Em que pese o otimismo do governo, não há consenso nesta matéria e as dificuldades para aprovação de Emenda Constitucional serão enormes, mesmo se recomposta a base aliada de sustentação do governo federal. As dificuldades serão não só de natureza política como técnicas.

Dentre outros, destacam-se três grandes problemas a serem resolvidos na atual estrutura do principal imposto estadual. São eles:

O ICMS nas Operações Interestaduais

O antigo ICM, criado na grande reforma tributária de 1966/1967, por tradição acabou ficando sob a competência dos estados, já que deles era o extinto Imposto sobre Vendas e Consignações. Entretanto, na época foi incorporado ao ICM o novíssimo conceito de se tributar apenas o valor agregado em cada fase da cadeia produtiva e de comercialização. Surgiu então o princípio da "não-cumulatividade do imposto" de tal forma que cada sujeito passivo da obrigação tributária fica responsável pelo recolhimento do imposto incidente apenas sobre o valor que agregar na mercadoria. Exatamente neste ponto começaram os problemas operacionais, pois o imposto pago a um Estado gera crédito contra o Estado destinatário da mercadoria. Em síntese, quando ocorre operações interestaduais, o imposto pago a um determinado sujeito ativo da obrigação tributária gera um direito a saque contra outro sujeito ativo.

Na Assembléia Nacional Constituinte, que deu origem à atual Constituição Federal de 1988, o ICM foi muito discutido. A principal polêmica ficou concentrada exatamente nas operações entre os estados: se o imposto deveria ser pago totalmente no destino (Estado onde a mercadoria será consumida) ou na origem (Estado onde a mercadoria foi produzida). Acabou sendo aprovada uma fórmula híbrida, com alíquotas interestaduais diferenciadas com o objetivo, inclusive, de melhor dividir o bolo tributário em benefício dos estados menos desenvolvidos. Desta forma, nas remessas de mercadorias da região sul e sudeste, por exemplo, para estados da região norte, nordeste, centro-oeste e o Espírito Santo, a alíquota de 7% paga ao estado produtor gerará crédito ao destinatário e a mercadoria ficará sujeita à tributação subseqüente pela alíquota interna do Estado onde será consumida.

Para petróleo e seus derivados a Constituição Federal estabeleceu a não incidência nas operações interestaduais, de tal forma que o imposto deve ser pago integralmente ao Estado onde a mercadoria será consumida. Neste caso o legislador constituinte objetivou, inclusive como já reconheceu o próprio Supremo Tribunal Federal, dividir a arrecadação do ICMS gerado sobre a circulação de petróleo e seus derivados exclusivamente em razão do local onde será consumido, já que todos os Estados são consumidores e poucos detêm áreas com prospecção, refino ou terminais onde ocorre a importação do exterior. Para não concentrar a arrecadação nestes Estados o legislador constituinte decidiu pelo imposto pago no destino, estabelecendo a não-incidência nas operações interestaduais.

A complexidade da atual estrutura do ICMS deu oportunidade para o surgimento de diversas "engenharias tributárias", com o "passeio" de mercadorias pelas divisas dos Estados, o crescimento desordenado das "indústrias de liminares" e fraudes das mais variadas espécies: na nota fiscal constar a remessa das mercadorias para outra unidade da federação enquanto a mercadoria efetivamente é consumida internamente, ou nota fria emitida em um estado para gerar crédito em outro.

O segmento de combustíveis é um bom exemplo dos reflexos negativos da sua inclusão no campo de incidência do ICMS.

Antes de 1988 os combustíveis líquidos e gasosos derivados do petróleo eram tributados uma só vez pela União, através do Imposto Único sobre Minerais. Com a nova Constituição Federal o antigo ICM deu origem ao super ICMS em cuja base de incidência foram incluídos, entre outros, a Energia Elétrica, as Telecomunicações e os Combustíveis. O ICMS sobre combustíveis organizado sob o príncipio constitucional da não-cumulatividade e da não incidência nas operações interestaduais, combinado com a cobrança antecipada por substituição tributária com alíquota, por exemplo de 25% no caso da gasolina em São Paulo, sobre uma base de cálculo de retenção normalmente acima do preço efetivamente praticado na bomba pelo posto, gerou um efeito devastador no segmento de distribuição de combustíveis no Brasil em que a própria Agência Nacional do Petróleo não consegue resolver. As distribuidoras idôneas de combustíveis vêm perdendo fatia considerável do mercado desde o início da tributação do setor pelo ICMS Estadual.

Nesse aspecto, o problema do ICMS Estadual é um só: É um imposto sobre valor agregado que não admite barreiras interestaduais e que, por isso, em todo país desenvolvido é de competência federal.

O ICMS como Instrumento de Política Econômica.

Está certo que a finalidade única do ICMS, quando foi concebido, era de arrecadação tributária suficiente para manter as atividades dos Estados. Seu objeto é puramente arrecadador não sendo, portanto, instrumento de política econômica.

Ocorre que os Estados, com o poder de auto-regular este imposto, acabaram exagerando em tributar segmentos que prejudicam programas macroeconômicos desenvolvido no plano nacional. É o que ocorre por exemplo na área das telecomunicações.

Os Estados cobram, por dentro, 25% sobre os serviços de telefonia. A tributação efetiva é de 33,33% sobre o preço do serviço prestado. Por exemplo: Se o serviço da concessionária for R$: 75,00 é destacado ICMS no valor de R$: 25,00 de tal forma que o total da conta paga pelo usuário será de R$:100,00. Isto porque o ICMS incide sobre ele mesmo, fato já exaustivamente examinado pelo Poder Judiciário em grande quantidade de ações ajuizadas principalmente por consumidores de energia elétrica que se sentiram prejudicados quando passaram a receber suas contas a partir de 1988, tributadas desta forma pelos Estados.

A Agência Nacional de Telecomunicações e o Ministério das Comunicações, por diversas vezes já tentaram diminuir a tributação sobre as telecomunicações para diminuir o Custo Brasil, dar maior competitividade às empresas de telecomunicações instaladas no País, diminuir o preço do serviço final praticado no mercado brasileiro de forma a atender maior número de usuários, etc. Exatamente no segmento da economia que mais tem crescido no mundo, com o surgimento dos celulares e o advento da Internet e a conseqüente revolução comercial e industrial que está em andamento na chamada Nova Economia.

Mas para conseguir a diminuição da extração fiscal sobre esta área, o Governo Federal encontrou as resistências dos governadores dos Estados que não aceitam perder receitas. No caso de São Paulo, os serviços de comunicações representam mais de 10% do ICMS arrecadado mensalmente. Das 27 Unidades que compõem o federalismo fiscal do ICMS, basta que uma só rejeite a proposta, por menor que seja sua representação econômica e política, para que um projeto de interesse nacional fique prejudicado.

O ICMS, por ter grande peso econômico, passou a ser decisivo em diversas áreas de atuação do Governo Federal e a refletir na política econômica. É o caso também dos preços dos remédios, que o Ministério da Saúde em negociações com a indústria farmacêutica depende de aprovação dos 27 governadores para conseguir a diminuição da extração fiscal sobre medicamentos e diminuir o seu preço final ao consumidor.

O ICMS e a guerra fiscal entre as Unidades Federadas.

Através da Lei Complementar nº 24/75 foi criado o Conselho Nacional de Política Fazendária, em que os secretários de fazenda de todos os Estados deveriam cuidar da harmonia na relação tributária entre os Estados e uniformizar os procedimentos e obrigações de seus contribuintes. Com o passar do tempo esse Conselho, cujas decisões têm que ser unâmimes, não foi mais conseguindo resolver os conflitos de interesses dos Estados. Especialmente quando se trata de atrair novos investimentos industriais.

Assim, as equipes econômicas de diversos Estados passaram a assediar executivos e empresários de grandes empresas, oferecendo benefícios fiscais não aprovados pelo CONFAZ para atrair novos empreendimentos ou simplesmente para que a empresa desative seu parque industrial instalado em outro Estado, transferindo-o para seus Estados.

Teve início então uma guerra sem trégua e sem fim, com prejuízo para a arrecadação nacional do ICMS e retirando investimentos e empregos de outra Unidade de uma mesma Federação. Instalou-se então o regime autofágico tributário, que ninguém é capaz de prever seu final. Existe até mesmo caso de Estado que concedeu prazo de dez anos para que ocorra o recolhimento do imposto, sendo que neste caso, nas operações interestaduais o imposto não pago na Unidade de origem representa crédito imediato contra a Unidade da Federação destinatária.

As próprias decisões já proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, em ações judiciais movidas por um Estado contra outro ainda não resultaram em efeito prático capaz de inibir ou alterar o rumo dessa guerra.

O ICMS e a Reforma Tributária

Pelas distorções apresentadas pelo ICMS Estadual, principalmente a partir da Constituição Federal de 1988, é que a idéia inicial de uma ampla reforma tributária, previa a criação do Imposto sobre Valor Agregado, que unificaria o ICMS e o IPI em um grande imposto de competência federal, com uma parcela da arrecadação destinadas aos Estados. Aos Estados caberiam ainda cobrar dentro de seu território o Imposto sobre Venda a Varejo, que seria no Brasil o grande imposto sobre o consumo e equivaleria ao ICMS pago no destino.

Essa idéia, sob o ponto de vista técnico, parece ser a mais apropriada para resolver as questões relacionadas com as operações interestaduais, as políticas macroeconômicas no plano nacional e a própria guerra fiscal entre os Estados.

Ocorre que antes mesmo de ser discutida as bases e alíquotas para cada um dos dois grandes impostos que seriam criados, capaz de demonstrar e simular a potencialidade de extração fiscal de cada um, a idéia foi sendo sistematicamente minada pelos Estados que não aceitam perder poder na nobre arte de tributar.

Assim, entre idas e vindas nas tentativas de se estabelecer um moderno sistema tributário nacional, sintonizado com o mundo cada dia mais integrado, é que a reforma do ICMS volta sempre à estaca zero.

É o que está ocorrendo com a nova proposta apresentada pelo Governo Federal aos 26 Estados e ao Distrito Federal. Ela consiste na simples e óbvia tentativa de unificar as 27 legislações estaduais em uma só legislação federal que regularia o ICMS em todo o País. Nem assim foi bem aceita pelos Secretários de Fazenda das Unidades Federadas.

Os Estados já entregaram, na reunião do dia 22 de março de 2001, uma nota ao Secretário da Receita Federal criticando a Proposta de Emenda Constitucional. Segundo o texto os Secretários "não acham aceitável uma proposta que, em nome da uniformidade e simplificação, venha a ferir a cláusula da Constituição que assegura o princípio federativo, retirando competência dos Estados para instituir seu principal tributo e submetendo a magnitude dos orçamentos estaduais à norma federal".

Sem dúvida, a melhor proposta de modernizar o sistema tributário nacional seria a criação do Imposto sobre Valor Agregado sob a competência da União e participação dos Estados na arrecadação, e o Imposto sobre Venda a Varejo sob a competência dos Estados para legislar, arrecadar e fiscalizar dentro de seus limites territoriais. Só esta idéia é que resolveria todos os problemas relacionados com o ICMS Estadual e respeitaria o princípio federativo como exigem os governadores.

Sem poder político para fazer prosperar a melhor idéia, o Governo Federal parece que não conseguirá nem mesmo unificar as 27 legislações estaduais pois já encontra resistências dos Estados. Assim as empresas com estabelecimentos em vários Estados terão que continuar convivendo com o cipoal que representa a legislação de cada Estado e mantendo estrutura, esforço e despesas para acompanhar cada uma delas.

E o País continuará assistindo, perplexo, a guerra instalada entre as Unidades da Federação.

 
José Antonio Pacheco*


  Leia o curriculum do(a) autor(a): José Antonio Pachecco.



- Publicado em 23/03/2001



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